La realidad no es como el gobierno esperaba: la locomotora venía impulsada y sigue a toda marcha, pero no está pagando los impuestos que debe y que se necesitan para sanear las finanzas del Estado. Las cifras son contundentes: mediante la evasión y la elusión tributarias, las empresas mineras se están ahorrando mucho más de lo que pagan por explotar los recursos del subsuelo que son propiedad de todos.

Al posesionarse el gobierno Santos se encontró ante una crisis institucional en el sector minero, la más poderosa y la más promisoria de sus cinco locomotoras. Por eso el entonces ministro Rodado Noriega anunció hace más de un año una profunda reforma institucional para asegurar el cumplimiento de los estándares y los compromisos de esta actividad, fortaleciendo la muy precaria capacidad fiscalizadora del Estado.

El ministro resaltó las deficiencias de recursos humanos, técnicos y financieros que impedían a las autoridades mineras cumplir su función reguladora del uso de los recursos del subsuelo. Esto llevó al gobierno a tomar medidas de choque, dentro de las cuales se destaca la suspensión del proceso de titulación minera, requisito para iniciar operaciones de exploración y posterior explotación.

Este año se estrenará la nueva institucionalidad que tendrá a su cargo el control y fiscalización del sector minero.

Un año después el ministro Mauricio Cárdenas anuncia que antes del 5 de mayo estará en funcionamiento la nueva Agencia Nacional de Minería (ANM), con cerca de 300 funcionarios, dedicada al estudio de las solicitudes de títulos mineros y obligada a “revocar títulos que fueron asignados en el pasado que no cumplían con los requisitos, por ejemplo, que no están pagando el canon superficial”.

Igualmente precisa el ministro que en contados días se abrirá una licitación para contratar durante 30 meses a firmas de auditoría y revisoría que examinarán con lupa los más de nueve mil títulos mineros actualmente asignados, para lo cual se dispone de un presupuesto de 337 mil millones de pesos.

Lo anterior significa que se asignarían once mil doscientos millones de pesos mensuales a esta tarea, equivalentes a poco más de las tres cuartas partes del valor que destina la ley de regalías para este fin (el 2 por ciento del total de las regalías, las cuales ascendieron a 8,79 billones de pesos en el 2011).

Anuncios importantes sin duda, especialmente si se trata de fortalecer la capacidad de vigilancia y control del Estado sobre la explotación minera en el país. Habrá que abrir un compás de espera hasta ver si se enfrentan de manera efectiva los problemas institucionales del sector.

Sin embargo hay otra discusión tanto o más importante que no da espera. ¿Puede la locomotora minera cumplir con las metas del Plan Nacional de Desarrollo en relación con el crecimiento económico y simultáneamente con el manejo del déficit fiscal?

Locomotora toda marcha

El Plan de Desarrollo plantea las cinco locomotoras para jalonar el crecimiento, pasando de una tasa del 4,5 por ciento esperada sin este plan, a un crecimiento del 6,2 ciento como resultado del mismo.

Allí se asigna un papel crucial a la locomotora minero-energética, estimando que aportaría 0,3 puntos adicionales a la tasa de crecimiento, similar al aporte de la infraestructura (0,3 puntos), por encima del aporte esperado de la agricultura (0,1 puntos) y superado sólo por el estimado para vivienda (0,4 puntos) e innovación (0,6 puntos) [1]. Este cálculo parte de un escenario favorable, dados el precio creciente de los recursos minero-energéticos que se han sostenido durante los últimos tres años, en medio de la crisis de las principales economías del mundo.

Tales expectativas empiezan a reflejarse en los estimativos de crecimiento de inversión extranjera directa, particularmente hacia este sector, que podría elevar la participación de la minería en el PIB en forma significativa. De acuerdo con las cuentas del DANE, el sector ha venido creciendo de manera sostenida desde el tercer trimestre del 2007, pasando de representar el 5,7 por ciento del PIB al 7,8 por ciento en el mismo trimestre del 2011.

Esta tendencia creciente se explica principalmente por el rápido crecimiento de la producción de petróleo. Según la Agencia Nacional de Hidrocarburos, se pasó de un promedio de 531 mil barriles diarios de crudo en 2007 a 914 mil barriles en 2011.

 El déficit fiscal y la locomotora

Sin embargo, surge la inquietud de si este dinamismo se estará canalizando adecuadamente con respecto al otro objetivo: sanear las finanzas públicas.

Las autoridades en efecto plantearon como meta macroeconómica la reducción del déficit del gobierno central de 4,2 a 2,4 por ciento del PIB entre el 2010 y el 2014. Para cumplir esta meta se requiere que el balance primario (es decir el balance fiscal sin incluir el pago de

Las mineras de carbón y metales preciosos son las empresas más beneficiadas por las exenciones tributarias.

intereses sobre la deuda) pase de un déficit de 1,4 por ciento a un superávit de 0,8 por ciento del PIB [2].

Este objetivo es consistente con la visión de un grupo de expertos consultados por el gobierno, quienes recomendaron establecer una regla fiscal basada en el control del déficit primario, ahorrando en las épocas de altos ingresos y financiando con dicho ahorro el déficit en las épocas de bajos ingresos [3].

Tal opinión resalta la necesidad de aprovechar la expansión prevista de las actividades minero-energéticas, contrarrestando los efectos indeseables que podrían surgir de la apreciación de la tasa de cambio ocasionada por aquella expansión.

¿Cuánto deben pagar y cuánto están pagando las empresas mineras?

Las empresas de minas e hidrocarburos deben pagar dos contribuciones fiscales de alta significación: el impuesto a la renta y las regalías, además de impuestos tales como el de valor agregado (IVA), la sobretasa a la gasolina y el de industria y comercio, así como el canon superficiario a favor de la autoridad minera durante la fase de explotación.

La tabla anexa muestra, además de la evolución de las regalías pagadas, el comportamiento de la obligación de pagos por impuesto a la renta en el período 2002-2010, según dos fuentes de información:

• por una parte las cifras de las Cuentas Nacionales del DANE que registran el valor de la producción y el excedente bruto de explotación (utilidades).
• por otra parte los ingresos por ventas (valor de la producción), la renta líquida ordinaria antes de deducciones por inversión en activos fijos (correspondiente a utilidades) y el valor declarado de impuesto a la renta a pagar (impuesto real).

Sobre la base de esta información y aplicando las tarifas nominales de impuesto a la renta sobre utilidades, se calcula el impuesto potencial a pagar según las dos fuentes de información, antes de deducciones o exenciones. Estos cálculos arrojan claras señales de alerta:

• En primer lugar, mientras que las tasas nominales del impuesto a la renta oscilaron durante el período entre el 33 y el 38,5 por ciento sobre utilidades, por efecto de deducciones y exenciones aplicadas por las empresas en sus declaraciones a la DIAN se obtiene un impuesto promedio equivalente a sólo el 27,6 por ciento para el sector en su conjunto.

Y el impuesto es todavía más bajo para el carbón y los metales preciosos. Estos subsectores liquidan menos del 25 por ciento sobre las utilidades declaradas (especialmente como resultado de aplicar deducciones por inversiones en activos fijos que autorizaba la ley tributaria).

Sin embargo, teniendo en cuenta que las utilidades reportadas por el DANE (el excedente bruto del productor) son sustancialmente mayores que las declaradas por las empresas para efecto de impuestos, las tasas efectivas de impuesto a la renta sobre estas utilidades son aún mucho más bajas: menos del 15 por ciento para todo el sector durante el período considerado. Y especialmente bajas en el caso del carbón (8,1 por ciento) y de los metales preciosos (2,9 por ciento).

• Por otra parte, esta doble tendencia a pagar un impuesto de renta reducido — tendencia a la exención (según los datos de la DIAN) y tendencia a la evasión (según la marcada diferencia en las utilidades entre los datos de la DIAN y los del DANE) — se traduce en que las empresas se ahorren por esta vía un valor no solo comparable sino de hecho superior al que pagan al Estado por concepto de regalías ( es decir que acaban por explotar más que gratis los recursos del subsuelo de propiedad de la Nación).

Veamos: al contrastar los impuestos que resultarían de aplicar las tasas nominales a las utilidades del sector (reportadas por el DANE), con los impuestos declarados por las empresas (en sus declaraciones a la DIAN), se encuentra que difieren en un monto equivalente a un 137 por ciento del total de las regalías percibidas por el Estado por la explotación de estos recursos.

Mientras el Gobierno Nacional alienta la inversión extranjera en el sector el autor denuncia que por la falta de control Colombia se podría estar convirtiendo en un paraíso fiscal para la minería internacional.

Peor aún, en el caso del carbón estos impuestos no recibidos duplican el valor de las regalías aportadas por el subsector. Y en el caso del oro alcanzan un valor cercano a tres veces las regalías aportadas por esta actividad.

En síntesis, en el período 2002-2010 el sector dejó de pagar, en sólo exenciones y evasiones al impuesto sobre la renta, un valor muy superior a lo que pagó por regalías.

• Adicionalmente, el comportamiento de las regalías plantea otros interrogantes. Mientras que las pagadas por extracción de petróleo deberían estar entre el 8 y el 25 por ciento del valor de la producción (según el tamaño de cada campo), durante el período analizado sólo alcanzaron a representar el 15 por ciento del valor de la producción reportada en las cuentas nacionales del DANE.

En el caso del carbón estas regalías representaron el 8,2 por ciento del valor de la producción, cuando deberían representar más del 9,8 por ciento de dicho valor [4].

En el caso del oro debería estar entre el 4 por ciento (filón) y el 6 por ciento (aluvión) del valor de la producción, pero sólo representaron el 3,8 por ciento por ciento de dicho valor durante el período de referencia.

En el caso de los minerales distintos a los hidrocarburos, estas tarifas no sólo son bastante bajas y no tienen factor de ajuste para capturar una mayor proporción del recurso en épocas de altos precios, sino que representan valores por debajo de los establecidos en la ley.

¿Podrá el gobierno meter en cintura al sector minero?

Frente a esta situación y si se aspira todavía a que el sector minero contribuya de veras a sanear las finanzas públicas, parte de los esfuerzos que anuncia el ministro Cárdenas deberían orientarse a estrechar la vigilancia y el control del cumplimento de las obligaciones fiscales de las empresas.

Pero igualmente importante, debe abrirse un debate nacional bien informado sobre las condiciones de “paraíso fiscal” de la cuales disfruta este sector en Colombia, heredadas del pasado reciente y de la política de “seguridad inversionista”, que parece mantenerse aún a costa de los intereses macroeconómicos del país.

De mantenerse el escenario tributario actual, los aportes de la minería al país seguirán siendo una vana ilusión, especialmente si se contrastan con el alto riesgo social y ambiental que esta actividad implica.

* Consultor del Consejo Nacional de Planeación. Para mayores detalles de las ideas aquí planteadas, consúltese el trabajo Política Ambiental del Presidente Uribe, 2002-2010. Niveles de prioridad y retos futuros presentado por el autor al Consejo Nacional de Planeación en octubre de 2010.

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