Hay que evitar que maten a los campesinos que regresan a sus tierras, redistribuir la propiedad rural, legalizar los títulos de pequeños propietarios, reconstruir las instituciones del sector y acelerar el desarrollo integral de esos territorios. Una explicación autorizada sobre el problema nuclear del conflicto armado interno y sobre la estrategia que el gobierno está adoptando para resolverlo.
 

Los cinco desafíos

La restitución de tierras despojadas enfrenta cinco grandes retos, cuya superación exitosa podría desbloquear el conflicto armado interno y reformar la sociedad rural, pero cuyo fracaso consolidaría los poderes criminales y prolongaría el conflicto.

En su orden, los retos más difíciles son:

• la inseguridad,
• la concentración de la propiedad,
• la informalidad campesina,
• la debilidad institucional,
• la ausencia de desarrollo rural.

El reto consiste en restablecer el control estatal en los territorios despojados, para despojar a los despojadores la tierra usurpada y devolverla a sus dueños. El conflicto con los despojadores es asumido directamente por el gobierno y la justicia transicional, y no por las víctimas despojadas ni sus organizaciones, para prevenir que se resuelva con asesinatos de los reclamantes de restitución.

La decisión política de restituir las tierras despojadas por presión violenta implica un cambio de fondo en la estrategia de seguridad: en las últimas tres décadas se ha buscado proteger un orden social basado en la gran propiedad, tradicional y emergente, contra la acción depredadora de las guerrillas, lo que llevó al desplazamiento de seis millones de pobladores rurales, cuyas posesiones cayeron bajo el control de redes criminales armadas que protegen el botín de tierra despojada y otros negocios ilegales.

La promesa de restitución de tierras a las comunidades rurales —expresada en la ley de víctimas— exige un cambio estructural de aliados sociales de las fuerzas de seguridad, para abandonar las complicidades con los victimarios y proteger a las víctimas.

La consolidación del control estatal del territorio equivale al restablecimiento de los derechos de propiedad trastornados por el conflicto armado.

Monopolio de la tierra

El despojo ocurrió en un contexto de alta concentración de la tenencia de la tierra y afectó más las regiones donde no estaba consolidada la propiedad campesina, por la existencia de conflictos de tierras con grandes terratenientes, que aprovecharon el desplazamiento para extender cercas o comprar a bajo precio las posesiones de quienes huían del terror.

Igual a como ocurrió con el registro de desplazados, existe el riesgo grande de que muchos campesinos sin tierra se presenten como despojados sin haberlo sido, para acceder a tierras por la vía de la restitución.

Para separar los dos problemas, el gobierno deberá promover una iniciativa fuerte de dotación de nuevas tierras a los campesinos sin tierra, que complemente la restitución.

A diferencia de la reforma agraria de los años sesenta y setenta, cuando el gobierno compró tierras para parcelar a campesinos, ahora el gobierno debe recuperar un enorme fondo de tierras ilegalmente apropiadas por grandes terratenientes, como está revelando la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante la compra de mejoras de baldíos, desecación de humedales, falsificación de adjudicaciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y simple ampliación de linderos sobre tierras públicas.

Adicionalmente, debe redoblarse el esfuerzo y agilizar la extinción del dominio de las tierras adquiridas con recursos ilícitos y poder disponer así de tierras para parcelaciones campesinas bien estructuradas.

Informalidad de la propiedad

El secreto de la acumulación de capital en tierras de las élites regionales ha sido el descuido del Estado en la titulación y registro de los derechos campesinos a la tierra, que los reducen al papel de colonizadores que venden a bajo precio las mejoras realizadas en el terreno a quienes acumulan la tierra para capturar rentas del suelo y la dedican a ganadería extensiva. Por eso un 40 por ciento de los predios rurales del país son posesiones informales y, en el caso de las tierras despojadas, un 80 por ciento son informales.

En ese contexto, la restitución no puede limitarse a los propietarios titulados, sino que debe extenderse a los poseedores, cuyas pruebas del derecho perdido deben recaudarse mediante la cartografía social, el testimonio de los vecinos, comenzando por el de los desplazados y después por el de las comunidades que resistieron el desplazamiento.

La restitución se complica mucho cuando después del desplazamiento hubo repoblamientos con otras familias campesinas, desplazadas de otros lugares, que ocuparon predios abandonados por los primeros desplazados. En esos casos habrá una política de compensaciones con otras tierras para las familias campesinas que ocuparon de buena fe predios ajenos. No hacerlo causaría nuevos desplazamientos de familias campesinas que ya forman parte de las nuevas comunidades rurales.

A medida que avancen las restituciones, los jueces ordenarán que el derecho restituido sea formalizado con títulos de propiedad registrados. Simultáneamente, el gobierno impulsará un programa sistemático de formalización de la propiedad campesina, que se iniciará en las regiones donde no hubo despojos. Se usará un método de barrido vereda por vereda, hasta formalizar la propiedad en cada región.

Debilidad institucional

Este reto abarca dos dimensiones estratégicas:

-Primero, corregir el desmantelamiento progresivo de las agencias gubernamentales encargadas del sector rural, que hace décadas vienen perdiendo el espíritu de reforma agraria y la capacidad real de ordenar y registrar la propiedad, así como su nivel técnico y eficacia en la aplicación de políticas públicas.

La restitución exige crear una Unidad Administrativa Especial en el Ministerio de Agricultura, encargada de atender las solicitudes de restitución y llevar el registro de tierras despojadas.

Afortunadamente Acción Social de la Presidencia, con recursos de cooperación internacional y el apoyo del Banco Mundial, desarrolló el Proyecto de Protección de Tierras desde 2003, que ahora pasó al Ministerio de Agricultura para hacerse cargo de la restitución, con un fortalecimiento institucional y presupuestal. También se crearán nuevos juzgados y salas de tribunales especializados en la restitución.

-El segundo reto es más difícil, pues supone vencer las resistencias de las autoridades locales, tanto territoriales como de las agencias del gobierno central, muchas de las cuales fueron capturadas por los victimarios y sus testaferros, como ha quedado demostrado con el proceso de la parapolítica.

Por esa razón la restitución exige también reconstruir el Estado local en las regiones del despojo, para alinear las capacidades legales de los niveles nacional, regional y local.

Otra institucionalidad destruida por el conflicto armado es la organización local de las comunidades campesinas, indígenas y negras, cuyo restablecimiento resulta indispensable para devolver el poder de representación y gestión de la sociedad civil.

La principal pérdida ocasionada por el desplazamiento fue la de la capacidad de las víctimas para controlar sus vidas y articular sus comunidades locales, cuya supervivencia pasó a depender de agencias humanitarias públicas y privadas.

Restituir la tierra es comenzar a recuperar ese control de los desplazados sobre sus fuentes de ingresos, para que dependan de su trabajo y no de la ayuda externa.

Desarrollo rural

La devolución de la tierra desnuda y descapitalizada no soluciona el futuro de los despojados, si no se coordina con una política de desarrollo focalizada en los territorios de retorno. Como el 64 por ciento de la población rural vive bajo la línea de pobreza, en contraste con el 46 por ciento de la población total, la política de desarrollo rural debe buscar el cierre progresivo de la brecha de necesidades insatisfechas del campo frente a los centros urbanos.

El nuevo desarrollo rural —el gobierno prepara un proyecto de ley de tierras y desarrollo rural próximo a ser radicado en el Congreso— toma como objetivo central el desarrollo de territorios, para potenciar su competitividad en el mercado global y generar ingresos para el bienestar social de las comunidades rurales.

Esas comunidades son mucho más complejas que las veredas campesinas, pues comprenden todas las relaciones, intercambios, servicios y bienes públicos de cada territorio, incluyendo su malla de centros poblados, su infraestructura y sus instituciones locales, que aprovechan el potencial de servicios ambientales, agropecuarios, turísticos, artesanales, industriales, pesqueros y mineros propios de cada territorio.

El nuevo desarrollo rural deberá privilegiar la transferencia de bienes públicos sobre los subsidios privados, y deberá reservar éstos a los más pobres del campo.

Decisión política

La restitución de tierras despojadas, la recuperación de tierras públicas ilegalmente apropiadas y la extinción de tierras del narcotráfico y la corrupción deben poner en manos de indígenas, negros y campesinos un fondo de tierras y recursos productivos mucho mayor que el actual.

Es una decisión política que afronta dos de las consecuencias más graves de la guerra interna que ha vivido el país: la desposesión de los pobladores del campo y la conformación de élites criminales hoy dueñas del territorio, que tienen secuestrada e improductiva la tierra, fuente de rentas y lavadero de ganancias de negocios gangsteriles.

Restituir los territorios campesinos implica despojar legalmente a los despojadores violentos, reconstruir la institucionalidad rural y recuperar el Estado local, distribuir y titular mejor la propiedad, dar derechos de ciudadanía a los pobladores del campo para representarse a sí mismos y decidir sus programas de desarrollo y, finalmente, pagar la deuda de desarrollo y provisión de bienes y servicios públicos que el país acumuló con los campesinos, los indígenas y los negros colombianos.

* Abogado de la Universidad Javeriana y Sociólogo de la Universidad de California, profesor universitario y autor de numerosos estudios sobre tenencia de la tierra y conflicto armado en Colombia, incluyendo su libro más reciente Guerreros y Campesinos, El Despojo de la Tierra en Colombia, Editorial Norma, 2009.