Una vez aprobada la Ley, sigue la parte dura de atender y resarcir a las víctimas. Definir el universo de los beneficiarios, no entregar el registro a la misma entidad que hará los desembolsos, coordinar las tareas de la Nación y de los municipios, y sobre todo dignificar de veras a las víctimas, son las grandes tareas que el Estado debe cumplir de ahora en adelante.

Balance inicial

El debate actual sobre la reglamentación de la recién aprobada ley de víctimas (Ley 1448 de 2011) es una oportunidad para analizar la pertinencia y eficacia de las políticas vigentes en Colombia. Importa recordar que esta ley no parte de cero, pues existen antecedentes jurídicos y una experiencia nada despreciable en la atención a víctimas. Sin embargo fue apenas en 2008 cuando arrancó el proceso de adoptar una legislación capaz de integrar en un marco unitario la atención y la reparación integral para todas las víctimas del conflicto armado interno.

No han faltado los esfuerzos gubernamentales y no gubernamentales para atender a las víctimas de atentados terroristas, a la población desplazada por la violencia y a las víctimas de minas antipersonal. El Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD) y el Programa Presidencial para la Acción Integral Contra Minas Antipersonal han desarrollado procedimientos y adelantado procesos de atención a las víctimas de múltiples violencias a lo largo y ancho del país, con mayor o menor efectividad.

Qué dice la ley

Entre los principales aportes de la Ley 1448 de 2011 se destacan los siguientes:

• integrar en un gran sistema todos los planes y programas existentes;
• unificar y estandarizar criterios y procedimientos con el fin de lograr mayor cobertura, eficacia e impacto de la atención y la reparación a las víctimas de violaciones de derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH).

En 2004 la Corte Constitucional alertó sobre la grave situación de la población desplazada y la calificó como un “estado de cosas inconstitucional”. A partir de este momento emprendió una labor de seguimiento sostenida de las órdenes impartidas mediante la Sentencia T-025 de ese año.

Mediante autos de seguimiento, la Corte ha ampliado paulatinamente el marco de protección de los derechos de la población desplazada y ha orientado la revisión y ajuste de las políticas para la atención integral de esta población. Tales parámetros y orientaciones – muchos de los cuales han sido efectivamente incorporados en los planes y programas gubernamentales – deben ser el punto de partida del diseño y puesta en funcionamiento del nuevo sistema de atención, asistencia y reparación integral a víctimas que se adopte para la ejecución de la Ley 1448 de 2011.

Dificultades de coordinación

En un país como Colombia, con una tradición des-centralista de algo más de 25 años, el desarrollo y ejecución de las políticas públicas se producen de manera simultánea en los ámbitos nacional y territorial. Tanto las entidades nacionales como las regionales y locales tienen responsabilidades en la formulación y ejecución de políticas, en consonancia con los principios constitucionales de complementariedad y subsidiariedad.

En el caso de la atención a víctimas, la descentralización de planes y programas se ha visto obstaculizada por problemas estructurales como las transferencias insuficientes de la Nación para atender a los desplazados en los municipios receptores – pues muchos de ellos escasamente cuentan con recursos para atender a los viejos residentes –, la precariedad técnica y administrativa para formular políticas con enfoque de derechos, y la corrupción y penetración de actores ilegales en el manejo de las rentas públicas.

Nueva relación entre víctimas y Estado

Los Estados tienen la potestad de adoptar programas de reparación administrativa que abarquen un universo amplio de víctimas. Se trata de procedimientos para distribuir beneficios materiales o simbólicos, individuales o colectivos, a un número significativo de víctimas.

En la Ley de Víctimas, la reparación administrativa, además de distribuir beneficios para compensar los daños, busca producir un cambio en la relación entre la víctima y el Estado a partir del reconocimiento de las víctimas y de las violaciones.

En este sentido es posible afirmar que el ideal de justicia orienta los programas de reparación administrativa, aun cuando no se trata del sentido de justicia que orienta la reparación judicial, basada en el reproche jurídico de la actuación de particulares o del Estado, como sucede en la justicia penal o en la justicia administrativa.

Para lograr ese ideal de justicia, entendido en sentido amplio, varios aspectos deben ser tenidos en cuenta a la hora de aplicar la Ley de Víctimas. Entre ellos, la transparencia en el registro, el trato digno, el principio de inclusión, reconocimiento y dignidad de las víctimas, y la integralidad que obliga a ir más allá de la compensación económica.

El registro de víctimas es el principal instrumento para determinar y caracterizar el universo de personas a atender y reparar, así como la puerta de entrada de las víctimas al sistema. De allí su importancia y centralidad para que la Ley pueda producir sus frutos.

Diseño institucional

Diversos países del mundo se han enfrentado a diferentes retos en el momento de diseñar políticas de reparación de víctimas de violaciones masivas de derechos humanos que resultan de conflictos armados, de dictaduras o de represión oficial.

El caso peruano, que tuvo un largo período de conflicto armado, así como el chileno, que vivió dos décadas bajo la dictadura, puede aportar elementos para responder la pregunta principal que enfrentan las políticas públicas y en especial las de reparación de víctimas: ¿cuál va a ser el universo de beneficiarios?

La Ley de Víctimas optó por un diseño institucional donde el sistema nacional de atención y reparación tendrá dos órganos: el Comité Ejecutivo para la Atención y la Reparación y la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Esta Unidad está encargada tanto de la labor de registro, como de ejecutar la mayor parte de las medidas de atención, asistencia y reparación.

La experiencia colombiana demuestra que no es fácil navegar la tensión entre incluir todas las víctimas en el sistema de registro y controlar los costos de atender a todas ellas. Este hecho conduce a decisiones arbitrarias de exclusión del registro o a exigencias de requisitos excesivos a las víctimas, como en el caso del decreto 1290.

Separar las funciones de registro y atención garantiza más transparencia e imparcialidad; en los casos de Perú y de Chile, estas dos funciones han sido cumplidas por distintas entidades. En Colombia esta medida contribuiría a despejar las dudas crecientes acerca del rigor para elaborar los registros y para reducir el riesgo de decisiones erróneas de no reconocimiento que vulneran los derechos de las víctimas y restan legitimidad a las acciones del Estado.

No solo es plata

La compensación monetaria es un componente importante de la reparación, pero por sí sola no constituye una real política de reparación. Uno de los mayores defectos del programa de indemnizaciones que creó el Decreto 1290 fue reducir la reparación a una mera “repartición de cheques” a las víctimas. Esta aplicación restrictiva se produjo, entre otras cosas, por la falta de un mensaje de reconocimiento que acompañara esos cheques y permitiera a las víctimas dotar de un sentido simbólico a la entrega de dinero, más allá de su sentido utilitario.

El ideal de inclusión debe servir de marco a la reparación administrativa de manera que logre dignificar a las víctimas y reintegrarlas a la comunidad en condiciones plenas de igualdad. Una política integral de reparación exige un cambio de relación entre las víctimas y el Estado, lo cual pasa por reconocer la injusticia cometida y rechazar abiertamente las violaciones de los derechos humanos, bien sea por haberlas ocasionado directamente o por no haber protegido a la población de los ataques de otros actores.

Dignificar a las víctimas

Luego de un pasado de violaciones graves de los derechos humanos y de infracciones al Derecho Internacional Humanitario, la confianza de la ciudadanía en sus instituciones se resquebraja, y en muchos casos, desaparece.

De lo que se trata, entonces, es de dignificar a las víctimas y de lograr que el Estado cumpla con sus obligaciones de manera que merezca la confianza ciudadana. La justicia transicional - dentro de la cual se inscribe la Ley 1448 de 2011- implica el compromiso ético de transformar una realidad donde los ciudadanos han visto vulnerados sus derechos.

* International Center for Transitional Justice (ICTJ) – Programa Colombia.