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Internacional

Venezuela y Colombia: a des-escalar y a cooperar

Socorro RamírezUn recuento completo y contextualizado sobre la historia y situación dramática de la frontera, y sobre los antecedentes, motivaciones y efectos de las medidas de Maduro. 

Socorro Ramírez*

 

El Presidente venezolano Nicolás Maduro.

Cierre y estado de excepción

Para justificar el cierre de la frontera, primero por 72 horas y luego indefinido, ampliado y sometido a estado de excepción, Maduro adujo el ataque desde una moto que dejó heridos a tres militares y un civil. La Constitución Bolivariana autoriza suspender las garantías (inviolabilidad del hogar, comunicaciones privadas, libre tránsito, reuniones, manifestaciones o protestas) en condiciones súbitas y extremas (de catástrofe, convulsión, amenazas económicas).

De cinco municipios afectados por esas medida, en ocho días se pasó a diez en el opositor estado Táchira, y pueden extenderse a sitios muy poblados del interior del país. Podría crearse así una situación de emergencia para justificar el aplazamiento de las elecciones o estimular la abstención.

Estas medidas son un intento desesperado por distraer la atención frente a una crítica situación interna y a una reñida campaña electoral donde el chavismo no tiene margen de acción. Con el petróleo a 36 dólares -24 menos con los que se calculó el presupuesto-, sin divisas, sin producción, con desabastecimiento, fuerte inflación y aumento de conflictos sociales. La inseguridad está disparada y han fracasado los 24 planes para controlarla.

Las cosas son aún peores en la frontera donde –para bien o para mal- se articulan los problemas sociales, económicas, ambientales y de seguridad de ambos lados.

Militares atienden a colombianos deportados en el Colegio Municipal de Cúcuta.
Militares atienden a colombianos deportados en el Colegio Municipal de Cúcuta.
Foto: Ministerio de Defensa

Militarización vs diplomacia

El plan de seguridad No. 25 -Operación para la Liberación del Pueblo (OLP)- ha sido criticado porque recurre a una fuerza desproporcionada contra personas marginales pero no toca a quienes más se lucran del contrabando. La Guardia Nacional Bolivariana (GNB) empezó a usarla en la frontera, en la barriada Invasión, donde requisa, detiene, deporta, separa familias y marca las casas para destruir. Los deportados se ven obligados a abandonar sus enseres, que son luego saqueados. Además, demuele puentes informales y hace más dura la huida por el río o por las trochas.

Según el diario La Opinión de Cúcuta, la GNB es el “verdadero poder al otro lado del río”. Muchos dicen que está integrada por el “Cartel de los soles”, vinculado con todo tipo de contrabandos o al lavado de activos, que es un factor permanente en las tensiones entre Bogotá y Caracas y desde siempre ha sido señalada por atropellos contra los colombianos.

Estas medidas son un intento desesperado por distraer la atención frente a una crítica situación interna

Mientras avanza la militarización de la zona, se incumplen los acuerdos alcanzados en la reunión de cancilleres. El Defensor del Pueblo de Venezuela no llegó a la cita con su homólogo colombiano, ni a él ni a la cónsul colombiana les han permitido acompañar los deportados a recuperar sus pertenencias o a verificar las denuncias. Organizaciones humanitarias han sido expulsadas de la zona. Y ojalá no se posterguen otras reuniones ya previstas entre distintas dependencias gubernamentales. Maduro se negaba a hablar con Santos, ahora le pide enfrentarse “cara a cara”.

El problema humanitario

La Invasión y otras barriadas similares se han ido formado con desplazados colombianos que o bien huían del conflicto armado o rebuscaban ingresos para sobrevivir. Trabajaban en lo que fuera, en un pequeño negocio, un trabajo informal, llevando o trayendo -a pie, en bus, bicicleta o moto-  lo que encontraran más barato a un lado o al otro. Allí también viven venezolanos, algunos de los cuales fueron deportados al no contar con cédula de identidad.

No todos los colombianos expulsados o que han huido son indocumentados. Hay seis tipos de situaciones:

  • la de quienes nunca intentaron resolver su migración irregular;
  • la de los que hicieron los trámites en 2004 y 2005, cuando llegó la Misión Identidad, pero no fueron aprobados;
  • la de quienes obtuvieron cédulas de nacionalización que les permitían ser electores y recibir subvenciones sociales pero que ahora les fueron retiradas o aparecen como “auditadas-rechazadas”;
  • la de quienes recibieron cédula de residencia pero al vencerse en 2014 no se las renovaron;
  • la de quienes tienen sus papeles en regla;
  • y la de varios que habían obtenido el refugio o habían solicitado asilo y protección.

Capturados en redadas mientras intentaban comprar alimentos o conseguir algún servicio y ahora cuando son buscados casa a casa, han sido deportados más de 10.000 colombianos: 7.200 entre 2013 y 2014, 2.510 en el primer semestre de 2015 y ahora, a fines de agosto, el número va en más de 1.000. En ningún caso ha habido un proceso previo ni derecho a la defensa. Son estigmatizados por Maduro como paramilitares y contrabandistas, responsabilizados de la inseguridad y escasez. Diosdado Cabello afirma que “cada deportación está vinculada a uno o varios delitos como el bachaqueo y la conspiración para acentuar la guerra económica en el país”.

A los deportados se les suman los miles que han huido por el río. No han llegado sólo a Cúcuta, pero esta ciudad padece el mayor drama humanitario porque antes había recibido una gran cantidad de desplazados internos o de personas que retornaban de Venezuela. Tiene las tasas de desempleo e informalidad más elevadas del país, altos índices de miseria, y violencia causada por redes criminales transfronterizas.

Todos esos sectores excluidos esperan lograr algo de la declaratoria de calamidad de Cúcuta, de los anuncios de Santos y del apoyo que ha recibido de todos los partidos políticos y gremios económicos.

Además, entre los afectados están miles de venezolanos que pasan “la raya” por razones familiares, de trabajo, de estudio; pacientes renales, insulinodependientes y de quimioterapia que necesitan atención a este lado ante la crítica situación del Hospital de San Cristóbal. También quienes han comprado vivienda en Cúcuta o quienes pasan al lado colombiano a rebuscarse algún ingreso revendiendo lo que logran conseguir más barato en su país, porque allá no hay empleo o no alcanzan el sueldo ni los subsidios.

Maduro dijo que reabrirá la frontera “cuando sean restituidos todos los derechos sociales y económicos de la población venezolana". Imposible enfrentar la complicada trama fronteriza con la expulsión de migrantes pobres o con acciones unilaterales y militarizadas.

Una frontera sin alternativas económicas legales

El Presidente Santos en la ciudad de Cúcuta, en el puesto de atención a deportados.
El Presidente Santos en la ciudad de Cúcuta, en el puesto de atención a deportados.
Foto: Presidencia de la República

El cierre de ahora de una parte de la frontera colombo-venezolana, ocurre en el ámbito más poblado, con-urbanizado, con un activo mercado de bienes, servicios y trabajo, con densa interconexión poblacional, de infraestructura vial, y con el mayor número de pasos fronterizos formales y de trochas informales. Es tal la interacción que desde el primer estatuto fronterizo se ha hablado de establecer una cédula de ciudadanía fronteriza con derecho al libre tránsito, al estudio, al trabajo y a residir al otro lado.

Pese a sus nexos estrechos, ese ámbito ha pagado caro las épocas de desacuerdo en la relación binacional, pero en cambio no ha aprovechado los periodos de cooperación:

  • Durante los años noventa vio pasar el auge del intercambio binacional bajo la integración andina, pero el libre comercio entre los centros de los dos países acabó con operaciones que creaban empleos e ingresos en las zonas fronterizas, sin estimular el desarrollo en la zona.
  • Después vino el desacople traumático de la integración económica que en 2007 se agravó con la tensión entre Chávez y Uribe. Debido al cierre del comercio, Venezuela tuvo que importar bienes básicos más caros, en Colombia se agravó la desindustrialización y en la frontera se cerraron muchas empresas legales. Esa tensión destruyó además iniciativas  locales para crear una Zona de Integración Fronteriza (ZIF) donde operaran motores económicos e instituciones compartidos.
  • Tras restablecer las relaciones diplomáticas, los cancilleres de entonces, Holguín y Maduro se propusieron estimular proyectos de desarrollo conjuntos para comenzar a revertir la deteriorada situación fronteriza. Pero sólo del lado colombiano se han llevado a cabo algunas iniciativas, que resultan irrelevantes frente a la magnitud de los problemas y a la falta de una política sistemática fronteriza y de inclusión social.
  • Ambos lados de las fronteras quedaron sin alternativas, atrapados por la criminalidad, sometidos al contrabando y a distintas formas ilegales de aprovechamiento del diferencial cambiario y de los problemas económicos de Venezuela: especulación con tarjetas de crédito, uso de remesas, maniobras con dólares a 6,3 que se transan a más 700, evasión fiscal, defraudación aduanera.

Fronteras sumidas en la criminalidad y la violencia

La precaria y distorsionada presencia del Estado colombiano en las zonas fronterizas creó un escenario favorable para que allí se establecieran tanto las guerrillas como los paramilitares. La intensificación del conflicto armado a partir de los años ochenta tuvo muchos efectos sobre Venezuela, donde aumentó la interacción con actores irregulares. Grupos paramilitares, el cartel de Cali y el del Norte de Valle llegaron a disputarle negocios o corredores estratégicos a las guerrillas (el Bloque Norte se tomó buena parte del tráfico de gasolina en algunos puntos fronterizos).

Es tal la interacción que desde el primer estatuto fronterizo se ha hablado de establecer una cédula de ciudadanía fronteriza

Otros procesos agravan la inseguridad y la violencia en Venezuela: aumento de los civiles con armas legales o ilegales (milicias bolivarianas, colectivos armados, bandas delincuenciales); alianzas entre sectores chavistas y guerrillas colombianas que desde los años ochenta venían penetrando el tejido social, político e institucional de ambos lados de la frontera; acuerdos o disputas guerrilleras entre las FARC y ELN y con las Fuerzas Bolivarianas de Liberación (FBL); búsqueda de nuevas rutas hacia Estados Unidos, que llevaron a paramilitares (“Rastrojos”, “Urabeños”, el “Loco” Barrera ‘Jabón’, mexicanos (“Zetas” y Sinaloa) y dominicanos a aliarse con sectores venezolanos.

El acercamiento entre los gobiernos no revivió las instituciones para la vecindad, pero permitió reconocer que se trata de problemas transfronterizos que requieren actuación conjunta. Chávez admitió que en la frontera “se interconectan contrabandistas con guerrilla, narcotráfico”, y Santos llamó a tomar medidas de urgencia. Ambos revivieron los acuerdos de lucha conjunta contra el narcotráfico, el crimen organizado, la extorsión y el secuestro, y  lograron la comunicación entre ministros de defensa y seguridad. En mayo de 2012 autorizaron una reunión entre los comandantes militares y de policía, de división y de brigada de ambos países. Compartir información permitió operativos conjuntos o coordinados que llevaron a la detención de jefes paramilitares colombianos instalados en Venezuela.

Los gobiernos de Maduro y Santos tomaron medidas anti-contrabando, pero fracasaron al no remover lo que lo causa y alimenta, como fracasarán las medidas unilaterales de Maduro reducidas a la militarización y el cierre de pasos fronterizos.

Alertas internacionales

La ONU apoya la atención humanitaria en la frontera, su Secretario General pide diálogo constructivo a los gobiernos, la oficina de su Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR) y la Oficina de Derechos Humanos en Ginebra alertan por la expulsión de refugiados o desplazados bajo protección y por la huida masiva de población. La Organización Internacional de Migraciones (OIM) podría revisar las cifras de Maduro de cinco millones 600 mil colombianos, en donde incluye varias décadas de migrantes, sus hijos y varias generaciones de descendientes que se han nacionalizado, y podría examinar su comparación con la situación migratoria que está viviendo Europa.

Los embajadores ante la OEA examinan la situación el 31 de agosto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expresa preocupación por “deportaciones arbitrarias, sin debido proceso y colectivas”, pide parar la destrucción de viviendas y la violación de múltiples derechos. Uruguay como presidente de UNASUR llama a parar “una escalada que no sabemos dónde puede parar“, muestra sorpresa porque se deporte gente para eliminar el contrabando cuando se necesitan salidas económicas, y convoca el 3 de septiembre a los cancilleres.

La Unión Europea, la Internacional Socialista, Estados Unidos y organismos de derechos humanos de distintos países alertan sobre los peligros de la situación. La Conferencia Episcopal Venezolana, como su par colombiana, pide no fomentar la xenofobia y se solidariza con los colombianos deportados.

Ojalá todas esta intervenciones ayuden a des-escalar la crisis y a estimular la cooperación binacional.

 

*Cofundadora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic en este enlace.

 

Política y Gobierno

El acuerdo de La Habana: ¿“constitutivo” o “instrumental”?

Javier Ciurlizza¿Será el punto final del conflicto, o el primer paso en “la construcción de la paz”?, ¿cómo, entonces, “refrendar” el acuerdo?, ¿cómo aplicar la justicia especial?  Análisis informado sobre las complejidades y las fórmulas que hoy están sobre el tapete.    

Javier Ciurlizza*

La delegación de paz de las FARC en La Habana, Cuba.

Tres etapas

La expectativa sobre la etapa final del proceso de La Habana y sobre la forma como el acuerdo será aprobado y llevado a cabo, debería enmarcarse dentro de una pregunta más general: ¿qué significado tendrá el acuerdo de paz dentro del proceso de paz?

Esta pregunta intentó ser respondida al comienzo de las negociaciones, cuando el gobierno anunció un proceso de tres etapas:

  1. La primera concluyó con el “acuerdo general” que estableció la agenda y metodología para las conversaciones.
  2. La segunda acabaría cuando las partes firmen los acuerdos sobre los cinco puntos de la agenda.
  3. La tercera, y final, empieza “el día después de mañana” y consistiría en la ejecución de lo acordado.

Las dificultades para definir claramente cada una de esas etapas aumentan a medida que avanza el proceso. Fue relativamente fácil entender que con la agenda y la metodología se cerraba el capítulo de las conversaciones preliminares. Es también entendible que el acuerdo que resume los diálogos cerrará otro capítulo, aun cuando no sabemos aún cuáles serán sus detalles.

Dos lecturas

El tema de la función del acuerdo final dentro de un proceso de paz que se presume más amplio, ha sido estudiado de manera exhaustiva por Jean Arnault, quien representará a la Organización de Naciones Unidas en este proceso y -si es que pasamos a la tercera etapa- participará en la vigilancia de su ejecución.

En un ensayo publicado en 2001, que recoge su experiencia como jefe de la Misión de  Naciones Unidas en Guatemala, Arnault señalaba que los acuerdos de paz pueden ser entendidos de dos maneras o más precisamente que, según los analistas –y los protagonistas-, esos acuerdos tienen dos funciones, a menudo contrapuestas.

  • Para algunos, los pactos que ponen fin a los conflictos tienen carácter “constitutivo”. Quienes suscriben el acuerdo pretenden cerrar de manera definitiva los debates sobre la paz y dedicarse exclusivamente al cumplimiento de lo acordado. Esta perspectiva se habría planteado con fuerza en los países de América Central que negociaron la salida política de  sus conflictos armados, como Guatemala y El Salvador.
  • Para otros  analistas o protagonistas, los acuerdos de paz son “instrumentales”. Es decir, forman parte de un conjunto de mecanismos y procedimientos (ambos derivados de actos políticos) destinados a “construir la paz”. Podríamos también decir que en esta perspectiva “procedimental” no hay etapas definidas sino pasos secuenciales que se organizan para cumplir las metas acordadas durante la negociación. Este sería el caso, según Arnault, de la mayor parte de los procesos de paz en África.
El Jefe Negociador del Gobierno en los Diálogos de Paz, Humberto de la Calle.
El Jefe Negociador del Gobierno en los Diálogos de Paz, Humberto de la Calle.
Foto: Oficina del Alto Comisionado para la Paz

¿Constitutivo o instrumental?

Los argumentos para otorgar a los acuerdos de paz un carácter constitutivo tienen que ver principalmente con la necesidad de garantizar la seguridad jurídica del acuerdo y con la protección legal de quienes los pactan. Se trata de “poner un candado” al acuerdo, de tal manera que nadie – ni siquiera una ley o un acto político de un gobierno futuro – pueda revertir lo acordado.

Parecería que los negociadores en La Habana están buscando asignarle al acuerdo de paz ese carácter constitutivo. Es evidente la ansiedad por cubrir todos los temas y acordar todos los aspectos antes del día en que los negociadores tengan que volver a Colombia.

Colombia, un país de tradición legal y legalista, se inclinará naturalmente a considerar el acuerdo de paz como “constitutivo”

La seguridad jurídica frente a procesos penales que no sean pactados, o regulados por el acuerdo, es una preocupación legítima. El problema consiste en que hay factores que no pueden ser controlados por los negociadores, y que harían que el acuerdo de La Habana resulte ser más instrumental que constitutivo.

Esos factores tienen que ver con tres aspectos concurrentes, a saber:

  1. El carácter democrático del Estado colombiano, que naturalmente debe someter todas sus decisiones públicas al escrutinio de instituciones políticas para darles validez.
  2. La función judicial, según la cual no es posible predeterminar los procesos penales en una mesa de negociación, porque ellos están sujetos a las decisiones de fiscales y jueces,
  3. La comunidad internacional y en particular el derecho internacional, que han regulado al menos parcialmente lo que las  partes pueden acordar al término de un conflicto interno.

Las circunstancias anteriores incidieron sobre el curso de la llamada Ley de Justicia y Paz. Un instrumento legal que inicialmente buscaba la “favorabilidad” de aquellos que se desmovilizaban y atender - a título complementario- los derechos de las víctimas, se convirtió en una herramienta de protección y garantía estos derechos y –apenas de modo complementario- en un mecanismo de desmovilización y reinserción, a tal  punto que se crearon instancias muy distintas para lo uno y lo otro: las unidades de Víctimas y de Restitución de Tierras, por un lado; la Alta Consejería para la Reintegración, por el otro.

Los negociadores de La Habana son conscientes de este hecho. El alto comisionado Sergio Jaramillo ha insistido en que la paz en Colombia no puede reducirse a una acomodación bilateral de intereses y en que se necesitan “cambios profundos”. Esta visión sobre la función “estructural” o “reformadora” del acuerdo le imprime un tono aún más “instrumental”.

El problema de la refrendación

Las tensiones entre quienes entienden el acuerdo como la decisión final que clausura una etapa y se empeñan en blindarlo, y aquellos otros que se concentran en su desarrollo ulterior, se ha hecho evidente de manera indirecta en la discusión sobre cuáles son los instrumentos legales para aprobar lo acordado.

No necesariamente se trata de perspectivas irreconciliables. A veces las mismas personas asumen posiciones distintas según las circunstancias.

La primera tentación es pensar que solo una norma constitucional puede asegurar debidamente el acuerdo e impedir que terceros puedan revisarlo (por ejemplo, el gobierno que viene en 2018). Claramente las FARC le apostaban (o le apuestan) a una constituyente no solo porque querían discutir temas por fuera de la agenda, sino porque tenían la impresión de que la única vía digna y posible para ellos era la elevación al rango constitucional de los acuerdos.

Pero el tema resulta especialmente complejo. Las alternativas presentadas hasta ahora: un “congresito” o comisión especial; una reforma constitucional por artículos; o leyes estatutarias, no responden a la pregunta sobre la materia y sustancia que pasaría por esos procedimientos legislativos. ¿Todo el acuerdo?, ¿o solo algunas de sus disposiciones?

La justicia especial

Ex-combatientes desmovilizados reciben libreta militar de parte del Ejército Nacional.
Ex-combatientes desmovilizados reciben libreta militar de parte del Ejército Nacional.
Foto: Agencia Colombiana para la Reintegración

Los negociadores estarían pensando en fortalecer dos de los cinco temas acordados, justicia transicional y participación política, mediante un vaso comunicante entre ambos, que tiene que ver con la habilidad o inhabilidad de líderes de la guerrilla para conducir a las FARC hacia un movimiento político legal.

Asimismo, y en relación con este tema, se trataría de garantizar que los juicios a los máximos responsables (presumiblemente a través de tribunales especiales) sigan reglas distintas de las ordinarias, en particular en cuanto a la aplicación de las normas del derecho internacional humanitario, lo cual permitiría acomodar mejor las sanciones reducidas y las penas alternativas.

Es evidente la ansiedad por cubrir todos los temas y acordar todos los aspectos antes del día en que los negociadores tengan que volver a Colombia. 

Si esta es la idea del mecanismo de aprobación, es inteligente. Reduce la incertidumbre jurídica –aunque no la elimina– y facilita el tránsito de las FARC hacia la competencia política democrática. Esto crearía incentivos para que las guerrillas aceleren su propio desarme, y proporcionaría un calendario más o menos fijo de hechos políticos, que presumiblemente podrían cumplirse antes de las próximas elecciones.

Un futuro incierto

Pero esa opción también enfrenta dificultades. Una tiene que ver con el mecanismo de refrendación ofrecido por el gobierno y que se sigue prometiendo. No son claras las razones para anunciar de modo precipitado que todo lo acordado en La Habana sería materia de un referéndum, plebiscito o consulta popular. En realidad, no era formalmente necesario hacerlo si es que se pensaba en un mecanismo constitucional de aprobación. Pero ahora resultaría políticamente muy costoso reemplazar la consulta directa por mecanismos legislativos o por una elección específica.

Mirando la experiencia de otros países, especialmente la guatemalteca, los caminos no son sencillos. Allá, la reforma constitucional que institucionalizaba los acuerdos de paz de 1996, fue derrotada estrepitosamente en una consulta popular; no porque el pueblo de Guatemala no quisiera la paz, sino porque el gobierno que organizó la consulta era crecientemente impopular.

Estos son, en todo caso, los caminos abiertos al proceso de aprobación del acuerdo de paz.

Colombia, un país de tradición legal y legalista, se inclinará naturalmente a considerar el acuerdo de paz como “constitutivo”, pero la realidad política y la de los territorios más afectados por el conflicto probablemente empujen a considerar al proceso de paz como algo que va mucho más allá de un documento y el pacto solo como “instrumental” a ese proceso.
 

* Director del Programa para América Latina y el Caribe del International Crisis Group y profesor en Justicia Transicional del Externado de Colombia, ex director para las Américas y Colombia del Centro Internacional para la Justicia Transicional y ex secretario ejecutivo de la Comisión de la Verdad y Reconciliación del Perú. 
twitter1-1@Javierciurlizza

 

Economía y Sociedad

La economía colombiana: se recoge lo que se sembró

Isidro Hernandez

Una mirada serena y experta sobre la coyuntura que vivimos a raíz de la destorcida petrolera. Qué pasó, cuáles riesgos nos rondan, que está haciendo el gobierno, y qué tanto podrían lograr las herramientas monetarias, cambiarias y fiscales.

Isidro Hernández*

Sede del Banco de la República en el centro de Bogotá.

El sector improductivo

La caída del precio internacional del petróleo y sus consecuencias sobre la tasa de cambio hicieron evidente que la estrategia de desarrollo económico de Colombia está montada sobre pies de arcilla. 

Extracción de carbón en el departamento del Cesar.
Extracción de carbón en el departamento del Cesar.
Foto: Ministerio de Minas y Energía

Entre 2006 y 2014, un período de vacas gordas, el valor agregado creció a una tasa de 4,6 por ciento promedio anual, jalonada por los servicios, la minería y la construcción. Un solo sector (los establecimientos financieros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas) aportó el 25,5 por ciento de ese crecimiento (Gráfica 1). 

Semejante resultado no causaría preocupación si hubiera ido acompañado por la expansión de actividades con enlaces productivos que crean riqueza real y dan solidez al crecimiento de largo plazo, como la industria manufacturera, los servicios de alto valor agregado y la agricultura.

Pero algunos comentaristas y centros de pensamiento que influyen sobre la dirigencia política y empresarial vendieron la idea de que la política de comercio internacional bastaba para inducir la eficiencia y alcanzar el crecimiento. Durante los pasados 25 años, esta concepción llevó a rechazar cualquier tipo de estrategias sectoriales verticales para la industria, los servicios de alto valor agregado y la agricultura. 

Por enésima vez el ciclo internacional empuja hacia abajo el ingreso nacional, y la manufactura y la agricultura no pueden reaccionar.

Los resultados están a la vista. Por enésima vez en la historia de Colombia, el ciclo internacional empuja hacia abajo el ingreso nacional, y la manufactura y la agricultura no pueden reaccionar de manera inmediata para atender las necesidades de consumo interno. Por eso el ajuste macroeconómico se hace a través de los precios es decir, acelerando la inflación; un tipo de ajuste que, desde luego, dejará efectos redistributivos perversos.

 

Gráfica 1. Participación en el crecimiento del valor agregado 2006-2014

Los flujos de capital

Otro elemento importante de la estrategia seguida durante las últimas décadas fue el incentivo a los ingresos de capital. Los gobiernos y sus defensores sostuvieron que la afluencia de inversión extranjera directa, impulsada por la política de la confianza inversionista, y los excesos de liquidez internacional producirían un mayor crecimiento económico.

Pero este argumento descuidó los costos. Y para entender la coyuntura actual es pertinente recordar dos de estos costos:

  1. Los recursos dirigidos al sector minero-energético y a comprar activos que no implican formación de capital -o sea distintos de maquinaria, equipo e infraestructura nueva- no significaron transferencia de tecnología ni alzas en productividad. Por el contrario agravaron una economía rentista y un flujo de divisas que, al estallar la crisis internacional y cuando el dólar se depreciaba frente al euro, coadyuvó a la revaluación del peso y estimuló las importaciones que desplazaron buena parte de la producción interna. Así entre 2006 y 2014, el peso se apreció un 3,9 por ciento en términos reales y las importaciones crecieron un 11,6 por ciento al año.
  2. El otro costo es el desequilibrio externo. A partir de 2005 el deterioro de la cuenta corriente se aceleró, no tanto por la mayor importación de bienes y servicios (como dicen algunos analistas), sino por el aumento en el envío de las ganancias obtenidas por la inversión extranjera directa.

En efecto: la balanza de bienes y servicios (exportaciones vs. importaciones) tuvo un déficit de 1.934 millones de dólares en 2006, mientras que el déficit en la renta factorial ascendió a 5.691 millones de dólares. El déficit en la cuenta corriente (2.911 millones de dólares) no fue mayor gracias a las transferencias corrientes, en especial a las remesas de los colombianos en el exterior.

Cinco años después, en 2011 - cuando las salidas por pagos factoriales alcanzaron su máximo nivel- el déficit en cuenta corriente se había multiplicado por 3, los pagos factoriales por 2,7 y, en cambio, la balanza comercial arrojaba un superávit, pese al aumento  nominal del 32 por ciento en las importaciones (el más alto en lo corrido del siglo).

Y para agravar las cosas, a parir del 2014 el déficit comercial  se sumó a la presión resultante del envío  de ganancias, que ya no alcanzaron a cubrir las transferencias de los colombianos  en el extranjero (Gráfica 2).

Gráfica 2. Resultado en cuenta corriente.  Millones de dólares.

  

Qué se está haciendo, qué se puede hacer

La situación actual del aparato productivo, las cuentas externas del país y las normas vigentes condicionan la actuación de las autoridades económicas.

El frente monetario muestra señales de prudencia: en su última reunión, la Junta del Banco de la República envió el mensaje de que prefiere el crecimiento sobre la inflación. Esta es una lectura adecuada del entorno macroeconómico, pues la actual aceleración de la inflación no proviene del aumento en la demanda agregada sino de un choque cambiario acompañado por la incapacidad de producción interna de bienes de la canasta familiar para amortiguarlo. En estas condiciones un alza de la tasa de interés de intervención no llevaría a controlar el fenómeno sino a deteriorar el crecimiento económico.

El ajuste vendrá de otra manera: los ritmos de depreciación se desacelerarán y la sustitución de bienes por parte de los consumidores, junto con el aumento en la oferta de alimentos en respuesta al mejor clima, frenarán el alza en el nivel de precios.

La prioridad no debe ser el retorno a la llamada “meta media” de inflación (3 por ciento anual) mediante el uso de instrumentos monetarios, sino mantenerla cerca del “techo” (4 por ciento) con políticas sectoriales que son responsabilidad del gobierno nacional. Una de ellas, aunque para nada suficiente, ya fue anunciada por el ministro de Hacienda en la asamblea de la ANDI: la reducción arancelaria para bienes intermedios.

La cuestión cambiaria también se maneja con sensatez. Cuando existe la apertura de la cuenta de capital, la autoridad tiene que escoger entre controlar la oferta monetaria o la tasa de cambio – no puede hacerlos ambos-. El punto está en cuál nivel de la tasa de cambio debe inducir la intervención del banco central, y con cuáles medidas debe acompañarse esa intervención para que la contracción resultante en la oferta monetaria no implique demasiado sacrificio del crecimiento económico y del empleo.

Por el momento el volumen de reservas internacionales netas le da margen de maniobra a la Junta Directiva del Banco. Bajo el escenario de extremo pesimismo, su nivel actual permitiría cubrir los egresos de la cuenta corriente durante medio año.

Pero la situación real será determinada por como reaccionen las exportaciones de sectores  distintos del minero-energético, las remesas de colombianos en el exterior y las empresas extranjeras que operan en el país. 

Lo que sigue

Distrito financiero de Hong Kong.
Distrito financiero de Hong Kong.
Foto: Mirza Asad Baig

-Un aspecto que no puede soslayarse es el riesgo cambiario que asumió el sector privado al tomar una deuda que en abril alcanzó los 42.436 millones de dólares, de los cuales al sector privado no financiero le corresponde el 70,3 por ciento.

Aquí surge una duda. La deuda de corto plazo es el 32 por ciento del total. Si la tasa de cambio se ancla en 3.500 pesos sin que las empresas endeudadas aumenten el volumen de ventas por la contracción de demanda que ya empieza a observarse, su situación financiera se puede deteriorar rápidamente.

Dadas las garantías ¿el gobierno estaría dispuesto a socializar las posibles quiebras derivadas de decisiones privadas? ¿O el banco central ejecutará una política que permita la reconversión de deuda privada externa por interna?

Por el momento el volumen de reservas internacionales netas le da margen de maniobra a la junta directiva del Banco.

-En el frente fiscal, 2014 cerró con un déficit de 2,4 por ciento sobre el PIB, una cifra excelente en el contexto mundial. Pero el problema no es la estabilidad fiscal que generó dividendos en los mercados financieros internacionales, sino la capacidad del gobierno para re-acelerar el crecimiento.

Si la característica básica del entorno es una desaceleración de la demanda agregada en medio de unas expectativas de contracción de la demanda mundial de materias primas por el menor crecimiento de China, se esperaría que el gobierno contrarrestara la tendencia mediante una política fiscal expansiva (y puesto que, como dije, no es mucho el margen para las políticas monetaria y cambiaria).

Sin embargo, el gobierno pone como centro de su la sostenibilidad y el cumplimiento de la regla fiscal. Por eso ajustó el presupuesto de 2015 con una disminución de los gastos de funcionamiento para neutralizar la caída de los precios del petróleo, y el presupuesto para 2016 sigue la misma línea.

La inversión en infraestructura vial, los proyectos de las 4G, acompañada por los programas de vivienda y del PIPE II son los instrumentos para enfrentar la desaceleración. La apuesta fiscal es parca frente al ambiente macro pues la reducción del gasto frena la demanda de corto plazo y los impactos multiplicadores de los proyectos de obra civil son pocos y concentrados. El efecto neto puede ser muy negativo para la coyuntura actual.

El sector empresarial y las autoridades económicas nos llevaron a una estructura económica que no puede responder a los choques externos, a las exigencias de un crecimiento económico sostenido de largo plazo y al equilibrio en cuenta corriente. Esta situación no deja mucha libertad para actuar en un contexto mundial con tendencias recesivas y perjudiciales para la economía nacional.

La situación exige prudencia en materia monetaria y cambiaria, acompañada de una política fiscal activa que, desafortunadamente, quedó restringida por la decisión gubernamental de cumplir a rajatabla el marco legal de la sostenibilidad fiscal.

 

Análisis

(Tiempo estimado: 4 - 8 minutos)

Sebastian_RubianoEn materia de licencias ambientales, la nueva Agencia parece estar cortada a la medida para acelerar la locomotora minera, pero sobre todo para que ruede sin frenos su vagón más riesgoso: la gran minería. 

Sebastián Rubiano Galvis

Por fin un Ministerio verde

Hace unos días presenciamos la tan esperada resurrección del Ministerio de Medio Ambiente. En 2003 había sido fusionado con el de Desarrollo Económico y convertido en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o en otras palabras, el ministerio de todo y de nada a la vez.

Hoy este Ministerio se escinde y el de Ambiente renace con nuevo nombre, nuevas funciones y nueva estructura, mediante la ley 1444 de 2011 y el Decreto 3570 del 27 de septiembre de 2011, que no solo restablecen el Ministerio, sino que reorganizan el ahora llamado Sector de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Sin duda este renacimiento es positivo, no sólo por la importancia intrínseca del patrimonio natural del país y la necesidad de una institucionalidad ambiental de alto perfil para protegerlo, sino también por la importancia de que dicha institucionalidad sea fuerte en épocas de un desarrollo impulsado por locomotoras desbocadas, como la minera.

Auto-servicio casi automático

Sin embargo, hay al menos un aspecto de esta nueva institucionalidad verde que vale la pena examinar con lupa, pues sospecho que no se diseñó para contener a la locomotora minera, sino todo lo contrario, para ponerla a andar más rápido: el licenciamiento ambiental.

Comienzo por señalar que los procesos de licenciamiento ambiental en Colombia han sido tradicionalmente bastante débiles:

  • En primer lugar, los decretos que han regulado la licencia ambiental han ido excluyendo de este procedimiento a cada vez más actividades, hasta llegar al flaco y laxo Decreto 2820 de 2010, que nos rige hoy.
  • En segundo lugar, en estos procesos es el propio peticionario de la licencia quien realiza el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y el diagnóstico ambiental de alternativas del proyecto, lo cual resulta bastante absurdo, pues al fin de cuentas el papel de la autoridad -que es evaluar los impactos ambientales- se reduce casi al de una notaría.
  • En tercer lugar, estos procesos suelen estar permeados por intereses políticos locales, son herméticos y poco transparentes. Tan oscura es la situación que, como lo señaló recientemente Guillermo Rudas, las autoridades ambientales –sobre todo las corporaciones– no son transparentes con la publicación del registro completo de licenciamiento, el cual ni siquiera el Ministerio de Ambiente conoce aún.
  • Y por último, las autoridades ambientales son laxas al entregar licencias, tal como lo reveló un estudio de la Contraloría en 2006: entre 1994 y 2005 apenas se negó el 3 por ciento de las licencias solicitadas.

Una rueda suelta

Esta debilidad preocupa aún más si se tiene en cuenta el revolcón institucional que se ha producido con el nuevo Ministerio: la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente ha dejado de existir.

Mediante Decreto 3573 de 2011 se creó la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), una unidad administrativa especial con autonomía administrativa y financiera que queda vinculada al sector de ambiente y desarrollo sostenible.

Es decir, la función de estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámites ambientales de los megaproyectos ya no está dentro del Ministerio, sino en una unidad administrativa que aunque vinculada al mismo, ya no estará bajo la autoridad del ministro.

Según el Decreto 3573, el director de esta Agencia será nombrado directamente por el presidente de la República, pero tendrá relación directa con el ministro, quien tendrá poder de veto en la concesión de licencias ambientales para proyectos de gran escala.

ANLA: ¿cortada a la medida?

No hay duda de que lo que está detrás de esta reforma son las reiteradas quejas de varios sectores –entre ellos el minero– acerca de las demoras en la expedición de licencias y el afán del gobierno por acelerar la locomotora minera.

Esta reforma debilitará el ya flojo proceso de licenciamiento ambiental. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Ministerio sólo tiene competencia para expedir licencias en proyectos de gran escala y envergadura (Artículo 52 de la Ley 99 de 1993 y Decreto 2820 de 2010) y que las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) expiden el grueso de las licencias, no deja de ser curiosa esta reforma, pues según el Decreto 3573, la ANLA sólo podrá expedir las licencias que hasta ahora eran de competencia del Ministerio.

¿Por qué hacer más expedito el licenciamiento ambiental que hace el Ministerio y no aprovechar la oportunidad para modificar también el que hacen las CAR? ¿Por qué quitar las “trabas” solamente para los proyectos de gran escala? ¿Será que la locomotora minera arrastra un vagón VIP, cargado de proyectos estratégicos de gran escala que requieren licencia ambiental del Ministerio en poco tiempo y sin restricciones? No parece descabellado pensarlo.

Y más si se tiene en cuenta el gol que metió el gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011) a este respecto: el artículo 224 de dicha ley recortó en 30 por ciento el tiempo del procedimiento para evaluar y otorgar licencias ambientales.

Además estableció que tras cierto tiempo, si el Ministerio de Ambiente –ahora la ANLA– no ha decidido sobre la licencia, un comité con participación del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del sector al que pertenece el proyecto evaluado –que puede ser por ejemplo el de Minas o el de Transporte– podrá hacer recomendaciones obligatorias respecto a la licencia, contra las cuales no cabrán recursos.

Reducir el tiempo para evaluar las propuestas implica reducir el rigor con el que se evalúan —que de hecho ya era bajo—; y permitir que un sector sea juez y parte en la concesión de una licencia es hacer aún más laxo el control que corresponde al Estado.

Para los mega-proyectos mineros

Resulta más preocupante que estas reformas apunten a beneficiar principalmente a los grandes proyectos mineros: son los de mayor potencial productivo y el gobierno ya ha dicho que no desea desaprovecharlos.

Sería el caso de la Gresytar Resources y su fallido proyecto de explotación de oro a cielo abierto en el páramo de Santurbán. La empresa tenía título minero hace más de diez años (podía explorar), pero no había podido obtener la licencia ambiental (no podía explotar aún), pues el Ministerio no había decidido sobre la solicitud de la misma. Al final, debido a la presión de la ciudadanía, la empresa desistió del proyecto y el Ministerio terminó negando la licencia, aunque la letra menuda de la resolución parecería permitir que el proceso continúe de oficio.

El caso Greystar –hoy llamada, irónicamente, EcoGold Resources– se convirtió en el ejemplo de mostrar para las empresas mineras que protestan por la demora en el licenciamiento. Pero con esta nueva institucionalidad, casos como este difícilmente se repetirán, pues nunca más una licencia se tardará tantos años y habrá menos tiempo para que la sociedad civil reaccione y participe de veras en las decisiones acerca de un proyecto de este tipo.

Este escenario parece estarse presentando en el caso del proyecto minero Cañaverales de la empresa brasileña MPX, en el sur de La Guajira —donde fungen como asesoras una exministra de ambiente, una exviceministra de aguas y una exdirectora de licencias ambientales— y que efectivamente obtuvo la licencia en menos de un año, tiempo récord que todas las demás empresas querrán tratar de batir.

Así pues, en materia de licencias ambientales, el nuevo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible parece estar hecho a la medida de la locomotora minera, pero sobre todo, a la medida de su vagón más riesgoso y arrollador: la gran minería.

* Abogado e investigador del Centro de Investigaciones Sociojurídicas -CIJUS- de la Universidad de los Andes. 

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Comentarios  

Andrea
+1 # Andrea 24-10-2011 15:39
Muchas gracias por difundir estos análisis que nos ayudan a comprender cuáles son las apuestas reales del gobierno en materia ambiental en los distintos niveles de normatividad. Definitivamente el extractivismo es el modelo que nos rige en cuanto a medio ambiente.
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Fernando
+1 # Fernando 24-10-2011 21:22
No sólo las autoridades ambientales se ponen dispuestas a “colaborar” con la AVEL (Agencia Veloz de Licenciamiento) . Donde estas empresas llegan, llegan con recursos, padrinos, apoyos, logística y recomendaciones , logrando sus objetivos en un muy corto plazo, lo que es directamente proporcional con el caudal de recursos dispuestos para realizar este tipo de gestión. Así se tornan inviables los recursos naturales que poseemos TODOS los colombianos, los cuales están siendo malgastados por unos muy pocos a quienes no les interesa el futuro del resto de la riqueza que existe en el país, con unos intereses marcados por el depredador modelo económico que indica que lo extraigan todo ya. Pareciera que la muerte les estuviera pisando los talones y quieran acabar con todo de una vez por todas.
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Tatiana
+1 # Tatiana 25-10-2011 03:47
Es un tema muy interesante y hay elementos muy importantes aquí, pero creo que se cae en simplificacione s lamentables para tratar de dar un ejemplo sobre la hecatombe que se nos viene encima. GreyStar, hoy EcoOro Minerals Corp., no llevaba 10 años esperando que le dieran licencia ambiental. Se había retirado sin dar explicación alguna a las autoridades colombianas, para regresar cuando los precios del oro fueron nuevamente favorables y presentó su solicitud de licencia en diciembre de 2010.
Antes, simplemente no habían iniciado el trámite correspondiente y se aprovecharon de varios vericuetos jurídicos para permanecer 15 años con un permiso de exploración, cuando la ley solamente avala esta actividad por 3 años, prorrogables por 2 más.
censat.org/.../...
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oscar chamucero
0 # oscar chamucero 17-03-2013 06:41
Antes de empezar con el desarrollo de la interpretación al artículo, hay que resaltar la argumentación que presenta Galvis, no es un artículo más de aquellos que suelen encontrarse en la red de información donde se suele protestar sobre una situación donde en la mayoría de los casos ni siquiera hay argumentos teóricos que fortalezcan el contenido de la crítica, este articulo cuenta con un marco teórico tanto judicial como histórico , lo cual lleva a concluir que Galvis sabes de que está hablando y busca en sus palabras llevar esa reflexión a aquellos que por diversos factores no estamos al tanto de información de esta índole.
Ya tocando el tema propio del artículo, es interesante ver como la modificaciones hechas al ministerio de ambiente y desarrollo no han sido capricho de los gobernantes del país, sino traen tras de sí un fin de beneficio para unos pocos. Hechos como que tan solo el 3% de todas las licencias ambientales fueran negadas y que estudios de tan alto calibre como el EIM y el DAA sean hechos por los mismos peticionarios es preocupante, ¿Qué dice esto de la calidad del proceso de generación de licencias ambientales?
Otro factor a resaltar del artículo es como Galvis hace hincapié en la desaparición de la dirección de licencias , permisos y tramites ambientales del ministerio ambiental y la sustitución del mismo por la Agencia Nacional de Licencias Ambientales ANLA, y como a pesar de desarrollar una actividad que anteriormente era propia del ministerio de ambiente, guarda una autonomía en su actividad , y con ellos dejando filtrar un mayor porcentaje de favores políticos dentro del proceso de requisición de licencias ambientales. Si a lo anterior se le suma el acortamiento del 30% del tiempo en el procedimiento para otorgar licencias ambientales (ley 1450-/11), lo cual, como lo planteó claramente Galvis, no significa más que un deterioro en la calidad del proceso.
Todo los hechos anteriormente puestos a discusión tienen un direccionamient o, el cual busca acelerar procesos con gran potencial productivo como ya lo ha dicho el gobierno frente a proyectos del sector minero .Esta clase de proyectos trae muchos prejuicios a la sociedad ay al miedo ambiente a cambio de una generación de trabajo que decrecerá con el pasar del tiempo, ¿realmente vale la pena vender nuestras ventajas comparativas y competitivas a terceros?, es ahí donde están llamados los futuros ingenieros industriales , ambientales y de producción, a hacer la diferencia , a mostrar que aquellos que creen que el dinero es más importante que conservar en optima condiciones nuestro patrimonio es porque no han tenido una formación que les permita abrir los ojos frente a una realidad latente en el país , es ahí, donde estamos llamado a esparcir nuestro pensar para hacer de ello una cultura ambientalista
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