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Internacional

Venezuela y Colombia: a des-escalar y a cooperar

Socorro RamírezUn recuento completo y contextualizado sobre la historia y situación dramática de la frontera, y sobre los antecedentes, motivaciones y efectos de las medidas de Maduro. 

Socorro Ramírez*

 

El Presidente venezolano Nicolás Maduro.

Cierre y estado de excepción

Para justificar el cierre de la frontera, primero por 72 horas y luego indefinido, ampliado y sometido a estado de excepción, Maduro adujo el ataque desde una moto que dejó heridos a tres militares y un civil. La Constitución Bolivariana autoriza suspender las garantías (inviolabilidad del hogar, comunicaciones privadas, libre tránsito, reuniones, manifestaciones o protestas) en condiciones súbitas y extremas (de catástrofe, convulsión, amenazas económicas).

De cinco municipios afectados por esas medida, en ocho días se pasó a diez en el opositor estado Táchira, y pueden extenderse a sitios muy poblados del interior del país. Podría crearse así una situación de emergencia para justificar el aplazamiento de las elecciones o estimular la abstención.

Estas medidas son un intento desesperado por distraer la atención frente a una crítica situación interna y a una reñida campaña electoral donde el chavismo no tiene margen de acción. Con el petróleo a 36 dólares -24 menos con los que se calculó el presupuesto-, sin divisas, sin producción, con desabastecimiento, fuerte inflación y aumento de conflictos sociales. La inseguridad está disparada y han fracasado los 24 planes para controlarla.

Las cosas son aún peores en la frontera donde –para bien o para mal- se articulan los problemas sociales, económicas, ambientales y de seguridad de ambos lados.

Militares atienden a colombianos deportados en el Colegio Municipal de Cúcuta.
Militares atienden a colombianos deportados en el Colegio Municipal de Cúcuta.
Foto: Ministerio de Defensa

Militarización vs diplomacia

El plan de seguridad No. 25 -Operación para la Liberación del Pueblo (OLP)- ha sido criticado porque recurre a una fuerza desproporcionada contra personas marginales pero no toca a quienes más se lucran del contrabando. La Guardia Nacional Bolivariana (GNB) empezó a usarla en la frontera, en la barriada Invasión, donde requisa, detiene, deporta, separa familias y marca las casas para destruir. Los deportados se ven obligados a abandonar sus enseres, que son luego saqueados. Además, demuele puentes informales y hace más dura la huida por el río o por las trochas.

Según el diario La Opinión de Cúcuta, la GNB es el “verdadero poder al otro lado del río”. Muchos dicen que está integrada por el “Cartel de los soles”, vinculado con todo tipo de contrabandos o al lavado de activos, que es un factor permanente en las tensiones entre Bogotá y Caracas y desde siempre ha sido señalada por atropellos contra los colombianos.

Estas medidas son un intento desesperado por distraer la atención frente a una crítica situación interna

Mientras avanza la militarización de la zona, se incumplen los acuerdos alcanzados en la reunión de cancilleres. El Defensor del Pueblo de Venezuela no llegó a la cita con su homólogo colombiano, ni a él ni a la cónsul colombiana les han permitido acompañar los deportados a recuperar sus pertenencias o a verificar las denuncias. Organizaciones humanitarias han sido expulsadas de la zona. Y ojalá no se posterguen otras reuniones ya previstas entre distintas dependencias gubernamentales. Maduro se negaba a hablar con Santos, ahora le pide enfrentarse “cara a cara”.

El problema humanitario

La Invasión y otras barriadas similares se han ido formado con desplazados colombianos que o bien huían del conflicto armado o rebuscaban ingresos para sobrevivir. Trabajaban en lo que fuera, en un pequeño negocio, un trabajo informal, llevando o trayendo -a pie, en bus, bicicleta o moto-  lo que encontraran más barato a un lado o al otro. Allí también viven venezolanos, algunos de los cuales fueron deportados al no contar con cédula de identidad.

No todos los colombianos expulsados o que han huido son indocumentados. Hay seis tipos de situaciones:

  • la de quienes nunca intentaron resolver su migración irregular;
  • la de los que hicieron los trámites en 2004 y 2005, cuando llegó la Misión Identidad, pero no fueron aprobados;
  • la de quienes obtuvieron cédulas de nacionalización que les permitían ser electores y recibir subvenciones sociales pero que ahora les fueron retiradas o aparecen como “auditadas-rechazadas”;
  • la de quienes recibieron cédula de residencia pero al vencerse en 2014 no se las renovaron;
  • la de quienes tienen sus papeles en regla;
  • y la de varios que habían obtenido el refugio o habían solicitado asilo y protección.

Capturados en redadas mientras intentaban comprar alimentos o conseguir algún servicio y ahora cuando son buscados casa a casa, han sido deportados más de 10.000 colombianos: 7.200 entre 2013 y 2014, 2.510 en el primer semestre de 2015 y ahora, a fines de agosto, el número va en más de 1.000. En ningún caso ha habido un proceso previo ni derecho a la defensa. Son estigmatizados por Maduro como paramilitares y contrabandistas, responsabilizados de la inseguridad y escasez. Diosdado Cabello afirma que “cada deportación está vinculada a uno o varios delitos como el bachaqueo y la conspiración para acentuar la guerra económica en el país”.

A los deportados se les suman los miles que han huido por el río. No han llegado sólo a Cúcuta, pero esta ciudad padece el mayor drama humanitario porque antes había recibido una gran cantidad de desplazados internos o de personas que retornaban de Venezuela. Tiene las tasas de desempleo e informalidad más elevadas del país, altos índices de miseria, y violencia causada por redes criminales transfronterizas.

Todos esos sectores excluidos esperan lograr algo de la declaratoria de calamidad de Cúcuta, de los anuncios de Santos y del apoyo que ha recibido de todos los partidos políticos y gremios económicos.

Además, entre los afectados están miles de venezolanos que pasan “la raya” por razones familiares, de trabajo, de estudio; pacientes renales, insulinodependientes y de quimioterapia que necesitan atención a este lado ante la crítica situación del Hospital de San Cristóbal. También quienes han comprado vivienda en Cúcuta o quienes pasan al lado colombiano a rebuscarse algún ingreso revendiendo lo que logran conseguir más barato en su país, porque allá no hay empleo o no alcanzan el sueldo ni los subsidios.

Maduro dijo que reabrirá la frontera “cuando sean restituidos todos los derechos sociales y económicos de la población venezolana". Imposible enfrentar la complicada trama fronteriza con la expulsión de migrantes pobres o con acciones unilaterales y militarizadas.

Una frontera sin alternativas económicas legales

El Presidente Santos en la ciudad de Cúcuta, en el puesto de atención a deportados.
El Presidente Santos en la ciudad de Cúcuta, en el puesto de atención a deportados.
Foto: Presidencia de la República

El cierre de ahora de una parte de la frontera colombo-venezolana, ocurre en el ámbito más poblado, con-urbanizado, con un activo mercado de bienes, servicios y trabajo, con densa interconexión poblacional, de infraestructura vial, y con el mayor número de pasos fronterizos formales y de trochas informales. Es tal la interacción que desde el primer estatuto fronterizo se ha hablado de establecer una cédula de ciudadanía fronteriza con derecho al libre tránsito, al estudio, al trabajo y a residir al otro lado.

Pese a sus nexos estrechos, ese ámbito ha pagado caro las épocas de desacuerdo en la relación binacional, pero en cambio no ha aprovechado los periodos de cooperación:

  • Durante los años noventa vio pasar el auge del intercambio binacional bajo la integración andina, pero el libre comercio entre los centros de los dos países acabó con operaciones que creaban empleos e ingresos en las zonas fronterizas, sin estimular el desarrollo en la zona.
  • Después vino el desacople traumático de la integración económica que en 2007 se agravó con la tensión entre Chávez y Uribe. Debido al cierre del comercio, Venezuela tuvo que importar bienes básicos más caros, en Colombia se agravó la desindustrialización y en la frontera se cerraron muchas empresas legales. Esa tensión destruyó además iniciativas  locales para crear una Zona de Integración Fronteriza (ZIF) donde operaran motores económicos e instituciones compartidos.
  • Tras restablecer las relaciones diplomáticas, los cancilleres de entonces, Holguín y Maduro se propusieron estimular proyectos de desarrollo conjuntos para comenzar a revertir la deteriorada situación fronteriza. Pero sólo del lado colombiano se han llevado a cabo algunas iniciativas, que resultan irrelevantes frente a la magnitud de los problemas y a la falta de una política sistemática fronteriza y de inclusión social.
  • Ambos lados de las fronteras quedaron sin alternativas, atrapados por la criminalidad, sometidos al contrabando y a distintas formas ilegales de aprovechamiento del diferencial cambiario y de los problemas económicos de Venezuela: especulación con tarjetas de crédito, uso de remesas, maniobras con dólares a 6,3 que se transan a más 700, evasión fiscal, defraudación aduanera.

Fronteras sumidas en la criminalidad y la violencia

La precaria y distorsionada presencia del Estado colombiano en las zonas fronterizas creó un escenario favorable para que allí se establecieran tanto las guerrillas como los paramilitares. La intensificación del conflicto armado a partir de los años ochenta tuvo muchos efectos sobre Venezuela, donde aumentó la interacción con actores irregulares. Grupos paramilitares, el cartel de Cali y el del Norte de Valle llegaron a disputarle negocios o corredores estratégicos a las guerrillas (el Bloque Norte se tomó buena parte del tráfico de gasolina en algunos puntos fronterizos).

Es tal la interacción que desde el primer estatuto fronterizo se ha hablado de establecer una cédula de ciudadanía fronteriza

Otros procesos agravan la inseguridad y la violencia en Venezuela: aumento de los civiles con armas legales o ilegales (milicias bolivarianas, colectivos armados, bandas delincuenciales); alianzas entre sectores chavistas y guerrillas colombianas que desde los años ochenta venían penetrando el tejido social, político e institucional de ambos lados de la frontera; acuerdos o disputas guerrilleras entre las FARC y ELN y con las Fuerzas Bolivarianas de Liberación (FBL); búsqueda de nuevas rutas hacia Estados Unidos, que llevaron a paramilitares (“Rastrojos”, “Urabeños”, el “Loco” Barrera ‘Jabón’, mexicanos (“Zetas” y Sinaloa) y dominicanos a aliarse con sectores venezolanos.

El acercamiento entre los gobiernos no revivió las instituciones para la vecindad, pero permitió reconocer que se trata de problemas transfronterizos que requieren actuación conjunta. Chávez admitió que en la frontera “se interconectan contrabandistas con guerrilla, narcotráfico”, y Santos llamó a tomar medidas de urgencia. Ambos revivieron los acuerdos de lucha conjunta contra el narcotráfico, el crimen organizado, la extorsión y el secuestro, y  lograron la comunicación entre ministros de defensa y seguridad. En mayo de 2012 autorizaron una reunión entre los comandantes militares y de policía, de división y de brigada de ambos países. Compartir información permitió operativos conjuntos o coordinados que llevaron a la detención de jefes paramilitares colombianos instalados en Venezuela.

Los gobiernos de Maduro y Santos tomaron medidas anti-contrabando, pero fracasaron al no remover lo que lo causa y alimenta, como fracasarán las medidas unilaterales de Maduro reducidas a la militarización y el cierre de pasos fronterizos.

Alertas internacionales

La ONU apoya la atención humanitaria en la frontera, su Secretario General pide diálogo constructivo a los gobiernos, la oficina de su Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR) y la Oficina de Derechos Humanos en Ginebra alertan por la expulsión de refugiados o desplazados bajo protección y por la huida masiva de población. La Organización Internacional de Migraciones (OIM) podría revisar las cifras de Maduro de cinco millones 600 mil colombianos, en donde incluye varias décadas de migrantes, sus hijos y varias generaciones de descendientes que se han nacionalizado, y podría examinar su comparación con la situación migratoria que está viviendo Europa.

Los embajadores ante la OEA examinan la situación el 31 de agosto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expresa preocupación por “deportaciones arbitrarias, sin debido proceso y colectivas”, pide parar la destrucción de viviendas y la violación de múltiples derechos. Uruguay como presidente de UNASUR llama a parar “una escalada que no sabemos dónde puede parar“, muestra sorpresa porque se deporte gente para eliminar el contrabando cuando se necesitan salidas económicas, y convoca el 3 de septiembre a los cancilleres.

La Unión Europea, la Internacional Socialista, Estados Unidos y organismos de derechos humanos de distintos países alertan sobre los peligros de la situación. La Conferencia Episcopal Venezolana, como su par colombiana, pide no fomentar la xenofobia y se solidariza con los colombianos deportados.

Ojalá todas esta intervenciones ayuden a des-escalar la crisis y a estimular la cooperación binacional.

 

*Cofundadora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic en este enlace.

 

Política y Gobierno

El acuerdo de La Habana: ¿“constitutivo” o “instrumental”?

Javier Ciurlizza¿Será el punto final del conflicto, o el primer paso en “la construcción de la paz”?, ¿cómo, entonces, “refrendar” el acuerdo?, ¿cómo aplicar la justicia especial?  Análisis informado sobre las complejidades y las fórmulas que hoy están sobre el tapete.    

Javier Ciurlizza*

La delegación de paz de las FARC en La Habana, Cuba.

Tres etapas

La expectativa sobre la etapa final del proceso de La Habana y sobre la forma como el acuerdo será aprobado y llevado a cabo, debería enmarcarse dentro de una pregunta más general: ¿qué significado tendrá el acuerdo de paz dentro del proceso de paz?

Esta pregunta intentó ser respondida al comienzo de las negociaciones, cuando el gobierno anunció un proceso de tres etapas:

  1. La primera concluyó con el “acuerdo general” que estableció la agenda y metodología para las conversaciones.
  2. La segunda acabaría cuando las partes firmen los acuerdos sobre los cinco puntos de la agenda.
  3. La tercera, y final, empieza “el día después de mañana” y consistiría en la ejecución de lo acordado.

Las dificultades para definir claramente cada una de esas etapas aumentan a medida que avanza el proceso. Fue relativamente fácil entender que con la agenda y la metodología se cerraba el capítulo de las conversaciones preliminares. Es también entendible que el acuerdo que resume los diálogos cerrará otro capítulo, aun cuando no sabemos aún cuáles serán sus detalles.

Dos lecturas

El tema de la función del acuerdo final dentro de un proceso de paz que se presume más amplio, ha sido estudiado de manera exhaustiva por Jean Arnault, quien representará a la Organización de Naciones Unidas en este proceso y -si es que pasamos a la tercera etapa- participará en la vigilancia de su ejecución.

En un ensayo publicado en 2001, que recoge su experiencia como jefe de la Misión de  Naciones Unidas en Guatemala, Arnault señalaba que los acuerdos de paz pueden ser entendidos de dos maneras o más precisamente que, según los analistas –y los protagonistas-, esos acuerdos tienen dos funciones, a menudo contrapuestas.

  • Para algunos, los pactos que ponen fin a los conflictos tienen carácter “constitutivo”. Quienes suscriben el acuerdo pretenden cerrar de manera definitiva los debates sobre la paz y dedicarse exclusivamente al cumplimiento de lo acordado. Esta perspectiva se habría planteado con fuerza en los países de América Central que negociaron la salida política de  sus conflictos armados, como Guatemala y El Salvador.
  • Para otros  analistas o protagonistas, los acuerdos de paz son “instrumentales”. Es decir, forman parte de un conjunto de mecanismos y procedimientos (ambos derivados de actos políticos) destinados a “construir la paz”. Podríamos también decir que en esta perspectiva “procedimental” no hay etapas definidas sino pasos secuenciales que se organizan para cumplir las metas acordadas durante la negociación. Este sería el caso, según Arnault, de la mayor parte de los procesos de paz en África.
El Jefe Negociador del Gobierno en los Diálogos de Paz, Humberto de la Calle.
El Jefe Negociador del Gobierno en los Diálogos de Paz, Humberto de la Calle.
Foto: Oficina del Alto Comisionado para la Paz

¿Constitutivo o instrumental?

Los argumentos para otorgar a los acuerdos de paz un carácter constitutivo tienen que ver principalmente con la necesidad de garantizar la seguridad jurídica del acuerdo y con la protección legal de quienes los pactan. Se trata de “poner un candado” al acuerdo, de tal manera que nadie – ni siquiera una ley o un acto político de un gobierno futuro – pueda revertir lo acordado.

Parecería que los negociadores en La Habana están buscando asignarle al acuerdo de paz ese carácter constitutivo. Es evidente la ansiedad por cubrir todos los temas y acordar todos los aspectos antes del día en que los negociadores tengan que volver a Colombia.

Colombia, un país de tradición legal y legalista, se inclinará naturalmente a considerar el acuerdo de paz como “constitutivo”

La seguridad jurídica frente a procesos penales que no sean pactados, o regulados por el acuerdo, es una preocupación legítima. El problema consiste en que hay factores que no pueden ser controlados por los negociadores, y que harían que el acuerdo de La Habana resulte ser más instrumental que constitutivo.

Esos factores tienen que ver con tres aspectos concurrentes, a saber:

  1. El carácter democrático del Estado colombiano, que naturalmente debe someter todas sus decisiones públicas al escrutinio de instituciones políticas para darles validez.
  2. La función judicial, según la cual no es posible predeterminar los procesos penales en una mesa de negociación, porque ellos están sujetos a las decisiones de fiscales y jueces,
  3. La comunidad internacional y en particular el derecho internacional, que han regulado al menos parcialmente lo que las  partes pueden acordar al término de un conflicto interno.

Las circunstancias anteriores incidieron sobre el curso de la llamada Ley de Justicia y Paz. Un instrumento legal que inicialmente buscaba la “favorabilidad” de aquellos que se desmovilizaban y atender - a título complementario- los derechos de las víctimas, se convirtió en una herramienta de protección y garantía estos derechos y –apenas de modo complementario- en un mecanismo de desmovilización y reinserción, a tal  punto que se crearon instancias muy distintas para lo uno y lo otro: las unidades de Víctimas y de Restitución de Tierras, por un lado; la Alta Consejería para la Reintegración, por el otro.

Los negociadores de La Habana son conscientes de este hecho. El alto comisionado Sergio Jaramillo ha insistido en que la paz en Colombia no puede reducirse a una acomodación bilateral de intereses y en que se necesitan “cambios profundos”. Esta visión sobre la función “estructural” o “reformadora” del acuerdo le imprime un tono aún más “instrumental”.

El problema de la refrendación

Las tensiones entre quienes entienden el acuerdo como la decisión final que clausura una etapa y se empeñan en blindarlo, y aquellos otros que se concentran en su desarrollo ulterior, se ha hecho evidente de manera indirecta en la discusión sobre cuáles son los instrumentos legales para aprobar lo acordado.

No necesariamente se trata de perspectivas irreconciliables. A veces las mismas personas asumen posiciones distintas según las circunstancias.

La primera tentación es pensar que solo una norma constitucional puede asegurar debidamente el acuerdo e impedir que terceros puedan revisarlo (por ejemplo, el gobierno que viene en 2018). Claramente las FARC le apostaban (o le apuestan) a una constituyente no solo porque querían discutir temas por fuera de la agenda, sino porque tenían la impresión de que la única vía digna y posible para ellos era la elevación al rango constitucional de los acuerdos.

Pero el tema resulta especialmente complejo. Las alternativas presentadas hasta ahora: un “congresito” o comisión especial; una reforma constitucional por artículos; o leyes estatutarias, no responden a la pregunta sobre la materia y sustancia que pasaría por esos procedimientos legislativos. ¿Todo el acuerdo?, ¿o solo algunas de sus disposiciones?

La justicia especial

Ex-combatientes desmovilizados reciben libreta militar de parte del Ejército Nacional.
Ex-combatientes desmovilizados reciben libreta militar de parte del Ejército Nacional.
Foto: Agencia Colombiana para la Reintegración

Los negociadores estarían pensando en fortalecer dos de los cinco temas acordados, justicia transicional y participación política, mediante un vaso comunicante entre ambos, que tiene que ver con la habilidad o inhabilidad de líderes de la guerrilla para conducir a las FARC hacia un movimiento político legal.

Asimismo, y en relación con este tema, se trataría de garantizar que los juicios a los máximos responsables (presumiblemente a través de tribunales especiales) sigan reglas distintas de las ordinarias, en particular en cuanto a la aplicación de las normas del derecho internacional humanitario, lo cual permitiría acomodar mejor las sanciones reducidas y las penas alternativas.

Es evidente la ansiedad por cubrir todos los temas y acordar todos los aspectos antes del día en que los negociadores tengan que volver a Colombia. 

Si esta es la idea del mecanismo de aprobación, es inteligente. Reduce la incertidumbre jurídica –aunque no la elimina– y facilita el tránsito de las FARC hacia la competencia política democrática. Esto crearía incentivos para que las guerrillas aceleren su propio desarme, y proporcionaría un calendario más o menos fijo de hechos políticos, que presumiblemente podrían cumplirse antes de las próximas elecciones.

Un futuro incierto

Pero esa opción también enfrenta dificultades. Una tiene que ver con el mecanismo de refrendación ofrecido por el gobierno y que se sigue prometiendo. No son claras las razones para anunciar de modo precipitado que todo lo acordado en La Habana sería materia de un referéndum, plebiscito o consulta popular. En realidad, no era formalmente necesario hacerlo si es que se pensaba en un mecanismo constitucional de aprobación. Pero ahora resultaría políticamente muy costoso reemplazar la consulta directa por mecanismos legislativos o por una elección específica.

Mirando la experiencia de otros países, especialmente la guatemalteca, los caminos no son sencillos. Allá, la reforma constitucional que institucionalizaba los acuerdos de paz de 1996, fue derrotada estrepitosamente en una consulta popular; no porque el pueblo de Guatemala no quisiera la paz, sino porque el gobierno que organizó la consulta era crecientemente impopular.

Estos son, en todo caso, los caminos abiertos al proceso de aprobación del acuerdo de paz.

Colombia, un país de tradición legal y legalista, se inclinará naturalmente a considerar el acuerdo de paz como “constitutivo”, pero la realidad política y la de los territorios más afectados por el conflicto probablemente empujen a considerar al proceso de paz como algo que va mucho más allá de un documento y el pacto solo como “instrumental” a ese proceso.
 

* Director del Programa para América Latina y el Caribe del International Crisis Group y profesor en Justicia Transicional del Externado de Colombia, ex director para las Américas y Colombia del Centro Internacional para la Justicia Transicional y ex secretario ejecutivo de la Comisión de la Verdad y Reconciliación del Perú. 
twitter1-1@Javierciurlizza

 

Economía y Sociedad

La economía colombiana: se recoge lo que se sembró

Isidro Hernandez

Una mirada serena y experta sobre la coyuntura que vivimos a raíz de la destorcida petrolera. Qué pasó, cuáles riesgos nos rondan, que está haciendo el gobierno, y qué tanto podrían lograr las herramientas monetarias, cambiarias y fiscales.

Isidro Hernández*

Sede del Banco de la República en el centro de Bogotá.

El sector improductivo

La caída del precio internacional del petróleo y sus consecuencias sobre la tasa de cambio hicieron evidente que la estrategia de desarrollo económico de Colombia está montada sobre pies de arcilla. 

Extracción de carbón en el departamento del Cesar.
Extracción de carbón en el departamento del Cesar.
Foto: Ministerio de Minas y Energía

Entre 2006 y 2014, un período de vacas gordas, el valor agregado creció a una tasa de 4,6 por ciento promedio anual, jalonada por los servicios, la minería y la construcción. Un solo sector (los establecimientos financieros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas) aportó el 25,5 por ciento de ese crecimiento (Gráfica 1). 

Semejante resultado no causaría preocupación si hubiera ido acompañado por la expansión de actividades con enlaces productivos que crean riqueza real y dan solidez al crecimiento de largo plazo, como la industria manufacturera, los servicios de alto valor agregado y la agricultura.

Pero algunos comentaristas y centros de pensamiento que influyen sobre la dirigencia política y empresarial vendieron la idea de que la política de comercio internacional bastaba para inducir la eficiencia y alcanzar el crecimiento. Durante los pasados 25 años, esta concepción llevó a rechazar cualquier tipo de estrategias sectoriales verticales para la industria, los servicios de alto valor agregado y la agricultura. 

Por enésima vez el ciclo internacional empuja hacia abajo el ingreso nacional, y la manufactura y la agricultura no pueden reaccionar.

Los resultados están a la vista. Por enésima vez en la historia de Colombia, el ciclo internacional empuja hacia abajo el ingreso nacional, y la manufactura y la agricultura no pueden reaccionar de manera inmediata para atender las necesidades de consumo interno. Por eso el ajuste macroeconómico se hace a través de los precios es decir, acelerando la inflación; un tipo de ajuste que, desde luego, dejará efectos redistributivos perversos.

 

Gráfica 1. Participación en el crecimiento del valor agregado 2006-2014

Los flujos de capital

Otro elemento importante de la estrategia seguida durante las últimas décadas fue el incentivo a los ingresos de capital. Los gobiernos y sus defensores sostuvieron que la afluencia de inversión extranjera directa, impulsada por la política de la confianza inversionista, y los excesos de liquidez internacional producirían un mayor crecimiento económico.

Pero este argumento descuidó los costos. Y para entender la coyuntura actual es pertinente recordar dos de estos costos:

  1. Los recursos dirigidos al sector minero-energético y a comprar activos que no implican formación de capital -o sea distintos de maquinaria, equipo e infraestructura nueva- no significaron transferencia de tecnología ni alzas en productividad. Por el contrario agravaron una economía rentista y un flujo de divisas que, al estallar la crisis internacional y cuando el dólar se depreciaba frente al euro, coadyuvó a la revaluación del peso y estimuló las importaciones que desplazaron buena parte de la producción interna. Así entre 2006 y 2014, el peso se apreció un 3,9 por ciento en términos reales y las importaciones crecieron un 11,6 por ciento al año.
  2. El otro costo es el desequilibrio externo. A partir de 2005 el deterioro de la cuenta corriente se aceleró, no tanto por la mayor importación de bienes y servicios (como dicen algunos analistas), sino por el aumento en el envío de las ganancias obtenidas por la inversión extranjera directa.

En efecto: la balanza de bienes y servicios (exportaciones vs. importaciones) tuvo un déficit de 1.934 millones de dólares en 2006, mientras que el déficit en la renta factorial ascendió a 5.691 millones de dólares. El déficit en la cuenta corriente (2.911 millones de dólares) no fue mayor gracias a las transferencias corrientes, en especial a las remesas de los colombianos en el exterior.

Cinco años después, en 2011 - cuando las salidas por pagos factoriales alcanzaron su máximo nivel- el déficit en cuenta corriente se había multiplicado por 3, los pagos factoriales por 2,7 y, en cambio, la balanza comercial arrojaba un superávit, pese al aumento  nominal del 32 por ciento en las importaciones (el más alto en lo corrido del siglo).

Y para agravar las cosas, a parir del 2014 el déficit comercial  se sumó a la presión resultante del envío  de ganancias, que ya no alcanzaron a cubrir las transferencias de los colombianos  en el extranjero (Gráfica 2).

Gráfica 2. Resultado en cuenta corriente.  Millones de dólares.

  

Qué se está haciendo, qué se puede hacer

La situación actual del aparato productivo, las cuentas externas del país y las normas vigentes condicionan la actuación de las autoridades económicas.

El frente monetario muestra señales de prudencia: en su última reunión, la Junta del Banco de la República envió el mensaje de que prefiere el crecimiento sobre la inflación. Esta es una lectura adecuada del entorno macroeconómico, pues la actual aceleración de la inflación no proviene del aumento en la demanda agregada sino de un choque cambiario acompañado por la incapacidad de producción interna de bienes de la canasta familiar para amortiguarlo. En estas condiciones un alza de la tasa de interés de intervención no llevaría a controlar el fenómeno sino a deteriorar el crecimiento económico.

El ajuste vendrá de otra manera: los ritmos de depreciación se desacelerarán y la sustitución de bienes por parte de los consumidores, junto con el aumento en la oferta de alimentos en respuesta al mejor clima, frenarán el alza en el nivel de precios.

La prioridad no debe ser el retorno a la llamada “meta media” de inflación (3 por ciento anual) mediante el uso de instrumentos monetarios, sino mantenerla cerca del “techo” (4 por ciento) con políticas sectoriales que son responsabilidad del gobierno nacional. Una de ellas, aunque para nada suficiente, ya fue anunciada por el ministro de Hacienda en la asamblea de la ANDI: la reducción arancelaria para bienes intermedios.

La cuestión cambiaria también se maneja con sensatez. Cuando existe la apertura de la cuenta de capital, la autoridad tiene que escoger entre controlar la oferta monetaria o la tasa de cambio – no puede hacerlos ambos-. El punto está en cuál nivel de la tasa de cambio debe inducir la intervención del banco central, y con cuáles medidas debe acompañarse esa intervención para que la contracción resultante en la oferta monetaria no implique demasiado sacrificio del crecimiento económico y del empleo.

Por el momento el volumen de reservas internacionales netas le da margen de maniobra a la Junta Directiva del Banco. Bajo el escenario de extremo pesimismo, su nivel actual permitiría cubrir los egresos de la cuenta corriente durante medio año.

Pero la situación real será determinada por como reaccionen las exportaciones de sectores  distintos del minero-energético, las remesas de colombianos en el exterior y las empresas extranjeras que operan en el país. 

Lo que sigue

Distrito financiero de Hong Kong.
Distrito financiero de Hong Kong.
Foto: Mirza Asad Baig

-Un aspecto que no puede soslayarse es el riesgo cambiario que asumió el sector privado al tomar una deuda que en abril alcanzó los 42.436 millones de dólares, de los cuales al sector privado no financiero le corresponde el 70,3 por ciento.

Aquí surge una duda. La deuda de corto plazo es el 32 por ciento del total. Si la tasa de cambio se ancla en 3.500 pesos sin que las empresas endeudadas aumenten el volumen de ventas por la contracción de demanda que ya empieza a observarse, su situación financiera se puede deteriorar rápidamente.

Dadas las garantías ¿el gobierno estaría dispuesto a socializar las posibles quiebras derivadas de decisiones privadas? ¿O el banco central ejecutará una política que permita la reconversión de deuda privada externa por interna?

Por el momento el volumen de reservas internacionales netas le da margen de maniobra a la junta directiva del Banco.

-En el frente fiscal, 2014 cerró con un déficit de 2,4 por ciento sobre el PIB, una cifra excelente en el contexto mundial. Pero el problema no es la estabilidad fiscal que generó dividendos en los mercados financieros internacionales, sino la capacidad del gobierno para re-acelerar el crecimiento.

Si la característica básica del entorno es una desaceleración de la demanda agregada en medio de unas expectativas de contracción de la demanda mundial de materias primas por el menor crecimiento de China, se esperaría que el gobierno contrarrestara la tendencia mediante una política fiscal expansiva (y puesto que, como dije, no es mucho el margen para las políticas monetaria y cambiaria).

Sin embargo, el gobierno pone como centro de su la sostenibilidad y el cumplimiento de la regla fiscal. Por eso ajustó el presupuesto de 2015 con una disminución de los gastos de funcionamiento para neutralizar la caída de los precios del petróleo, y el presupuesto para 2016 sigue la misma línea.

La inversión en infraestructura vial, los proyectos de las 4G, acompañada por los programas de vivienda y del PIPE II son los instrumentos para enfrentar la desaceleración. La apuesta fiscal es parca frente al ambiente macro pues la reducción del gasto frena la demanda de corto plazo y los impactos multiplicadores de los proyectos de obra civil son pocos y concentrados. El efecto neto puede ser muy negativo para la coyuntura actual.

El sector empresarial y las autoridades económicas nos llevaron a una estructura económica que no puede responder a los choques externos, a las exigencias de un crecimiento económico sostenido de largo plazo y al equilibrio en cuenta corriente. Esta situación no deja mucha libertad para actuar en un contexto mundial con tendencias recesivas y perjudiciales para la economía nacional.

La situación exige prudencia en materia monetaria y cambiaria, acompañada de una política fiscal activa que, desafortunadamente, quedó restringida por la decisión gubernamental de cumplir a rajatabla el marco legal de la sostenibilidad fiscal.

 

Análisis

(Tiempo estimado: 7 - 14 minutos)

M1chael_REED Están a punto de adoptarse grandes decisiones irreflexivas, desordenadas e incoherentes sobre una materia explosiva: cárceles, política criminal y Código Penitenciario y Carcelario. Una llamada a la sensatez.

Michael Reed Hurtado

Diagnóstico de las cárceles: de mal en peor

El sistema de prisiones en Colombia se derrumba y las reformas adoptadas y propuestas por el gobierno no hacen frente a los problemas crónicos:

  • el 85 por ciento de las prisiones tienen sobrepoblación;
  • sólo hay 22 prisiones de las 142 administradas por el INPEC que no presentan hacinamiento.
  • el 67 por ciento de los presos vive en condiciones de hacinamiento crítico [1] (superior al 20 por ciento); y
  • aproximadamente 27.000 personas están viviendo en prisiones que doblan su capacidad de reclusión, es decir, están expuestas a tratos crueles, inhumanos y degradantes (ver gráfica).

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Fuente: INPEC, Oficina Asesora de Planeación.

La sobrepoblación hace que el sistema opere en condiciones de riesgo y peligro constantes. El hacinamiento genera inseguridad, impide el cumplimiento de la finalidad de la pena, daña a las personas, e introduce ilegitimidad en cualquier medida privativa de la libertad.

Como están las cosas, la curva ascendente de la población carcelaria no se detiene: por estos días, se pasó la marca de los 100.000 presos y la población presenta un aumento neto de 1.100 presos por mes.

Apagando incendios

La respuesta del Estado es simple y genera crisis cíclicas: la construcción de más cárceles. Si realmente quiere resolver el problema es hora de pensar en cómo frenar la inflación punitiva.

La crisis carcelaria se deriva de la orientación que se le da a la política criminal en Colombia, que hasta ahora ha sido irreflexiva y reactiva. No se estructura a partir de un diagnóstico oficial de la conflictividad social y no explora alternativas distintas a la respuesta punitiva.

El derecho penal es sólo una de las herramientas disponibles para encarar las conductas sociales que generan conflicto y, de hecho, debería ser una de las últimas respuestas. Un efecto nefasto de la sobre-criminalización de conductas es el encarcelamiento creciente de población vulnerable y de escasos recursos.

Al no abordar la crisis carcelaria a partir de las definiciones de política criminal, la respuesta estatal en materia de prisiones seguirá siendo coyuntural y desorganizada. El gobierno no hace sino apagar incendios y continúa alimentando el sentimiento de crisis, habilitando más cupos para el encierro penal.

La respuesta actual del gobierno a la situación inhumana y degradante que existe en la mayoría de las prisiones se puede plasmar en tres líneas de intervención:

  1. Concesión a agentes privados de la construcción y la administración de las prisiones;
  2. Reestructuración del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y creación de una nueva dirección administrativa en el ministerio de Justicia para apoyar al INPEC; y
  3. Promoción de un nuevo Código Penitenciario y Carcelario.

Ninguna de las tres medidas resolverá el problema. Abordaré las primeras dos, de manera sucinta y, en razón de la coyuntura política, me concentro en la tercera medida, puesto que estamos a tiempo para darle un giro.

La privatización no es la respuesta

En el marco del Plan Nacional de Desarrollo (artículo 194 de la ley 1450 de 2011), el gobierno Santos adoptó medidas que le permiten avanzar en la privatización de las prisiones. La respuesta no es innovadora; más bien, es una manifestación de desesperación.

Al verse acosado por la sobrepoblación carcelaria y tener presente el crecimiento proyectado de presos, el gobierno opta por la solución eterna: prometer la construcción de más plazas.

Como no tiene el presupuesto para hacerlo, decide convertirlo en negocio y atraer inversionistas. El factor secreto de esta ecuación es que el sector privado se mueve exclusivamente bajo parámetros de rentabilidad.

La experiencia en otras naciones desaconseja la privatización. En 2009, Elías Carranza publicó un estudio que da cuenta de la experiencia de la privatización de las prisiones en América Latina y su balance es preocupante [2]. El negocio trajo impactos negativos en los pocos países – Chile, Costa Rica y Paraguay – que optaron por la privatización.

Las empresas ofrecen las obras y sus servicios con paquete de financiación incluido “pero con intereses más altos y condiciones más gravosas que si los países tomaran ellos mismos los créditos o construyeran por su propia cuenta” [3]. La promesa de menores gastos no se ha cumplido ni en América Latina ni en Estados Unidos.

El modelo chileno, expuesto como la solución para Colombia, no genera buenas expectativas. Carranza manifiesta que, bajo el modelo público-privado de cárceles bajo concesión, los costos de operación por plaza subieron, se registró un incremento en suicidios, y hoy todos los proyectos funcionan a máxima capacidad [4]. Aunque la promesa oficial fue la disminución del hacinamiento, según Carranza, el sistema chileno tiene la tasa de sobrepoblación carcelaria más alta del Cono Sur.

En contra de la sana crítica, el gobierno colombiano quiere poner el parque penitenciario en venta. La solución a la crisis dependerá de la lógica del mercado. La decisión de privatizar las cárceles es un error.

De no modificarse, la sanción penal estará regida por el “business” y no por la justicia. Comerciar con el sufrimiento de seres humanos es insensato... e inhumano.

La reestructuración del INPEC está por verse

El gobierno expidió, bajo facultades extraordinarias, dos decretos sobre la institucionalidad que regirá el sistema penitenciario:

  • el decreto 4150 de 2011, mediante el cual crea una nueva unidad administrativa especial en el ministerio de Justicia, llamada Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios;
  • el decreto 4151 de 2011, mediante el cual reestructura el INPEC. 

Lo más novedoso de este paquete de reformas es la creación de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios en el ministerio. Aunque no es explícito, el motivo de su creación responde a la desconfianza de éste hacia el INPEC, que curiosamente está bajo su órbita, pero parece no poder controlarlo.

En lugar de generar un revolcón en el INPEC, el gobierno optó por crear una unidad nueva –para que no exista duda sobre el régimen de lealtades– orientada a asesorar, apoyar y vigilar al INPEC, con énfasis en la infraestructura [5].

Además de la desconfianza institucional, la unidad parece haber sido creada para operar en consonancia con la decisión de concesionar y privatizar la construcción y los servicios carcelarios.

Ésta supervisará todos los contratos y tendrá a su cargo “promover, negociar, celebrar, administrar y hacer seguimiento a contratos de asociaciones público-privadas o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba que tengan por objeto la construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y prestación de servicios asociados a la infraestructura carcelaria y penitenciaria”. La Unidad está hecha a la medida del “negocio penitenciario”.

Por su lado, la reestructuración del INPEC, en el papel, no es revolucionaria. Le quita algunas funciones y modifica un poco la estructura, pero –en general– lo deja más o menos igual.

Ambos decretos presentan un régimen de transición de seis meses para su implementación y, por lo tanto, es demasiado temprano para medir sus efectos. De cualquier modo, más allá de lo que quedó en el papel, las reformas institucionales dependen de dinámicas y de personas.

Los factores que harán toda la diferencia son:

  • la selección de personal idóneo y competente para orientar el servicio de prisiones;
  • la recuperación de la razón pública en el régimen de privación de libertad; y
  • la toma de decisiones informadas, motivadas y transparentes.


El proceso está por verse. Por el momento, existe el riesgo de “que todo cambie para que todo siga igual”.

¿Un nuevo código? Primero hay que saber para qué

Las razones para adoptar un nuevo Código penitenciario y carcelario no son claras y el proyecto que fue aprobado en la Comisión Primera de la Cámara es incoherente (proyecto de ley No. 210 de 2011 de la Cámara). El gobierno puede retirar el proyecto de ley e iniciar un ejercicio legislativo serio.

Germán Vargas Lleras, como ministro del Interior y de Justicia, radicó un proyecto de ley que no responde a la lógica de cambio planificado. No hay estudios técnicos de respaldo que evidencien la necesidad del cambio e ilustren qué está mal del código vigente (ley 65 de 1993). Las definiciones de política criminal que orientarían la adopción de un nuevo régimen tampoco son explícitas.

No soy defensor acérrimo del Código vigente, pero antes de derogarlo y adoptar uno nuevo, es necesario saber qué no funciona del marco legal actual y para dónde queremos ir. Son preguntas básicas; si no son respondidas, sencillamente es muy difícil avanzar en un ejercicio legislativo reflexivo.

El proyecto de Código fue radicado y discutido en la Comisión Primera de Cámara antes de que reviviera el ministerio de Justicia. Los representantes aprobaron irreflexivamente un texto que contiene serias incoherencias y ambigüedades. Por ejemplo:

  • El amplio catálogo de principios de defensa de los derechos humanos no se traduce en normas operativas. De hecho, muchas de las disposiciones propuestas ponen en riesgo la vigencia de los derechos de los presos.
  • El proyecto profundiza la “administrativización” de la prisión, en contravía de los fallos de constitucionalidad y de tutela proferidos por la Corte Constitucional durante las últimas dos décadas. Los derechos de los presos quedan sometidos al criterio de la autoridad penitenciaria. Como quedó el texto aprobado en primer debate pareciera que el régimen administrativo de las prisiones “mata” Constitución.
  • Acudiendo a la ambivalencia, el diseño propuesto mantiene la figura de los jueces de ejecución de penas, pero los somete a la autoridad penitenciaria. Este es un retroceso y un desconocimiento de la facultad del poder judicial de supervisión de la ejecución penal. Además, va en contravía del régimen penal vigente (artículo 38 de la ley 906 que otorga funciones a los jueces de ejecución penal).
  • El proyecto de ley introduce de manera confusa un régimen de descentralización en la ejecución de la detención preventiva. Contiene la noción del “interno de orden territorial” y, de manera bastante general, parece imponer responsabilidades a los municipios y los departamentos (artículos 3 y 44) en la ejecución de la detención preventiva. El esquema no se desarrolla, pero parece indicar que se decidió que los departamentos y los municipios también encarcelarán.
  • El proyecto no atiende la crisis del servicio de salud en las prisiones. En vez de considerar la creación de un régimen especial de atención (ampliamente justificado por médicos e, inclusive, por las entidades prestadoras del servicio), propone que la solución sea la vinculación de los presos al sistema general de seguridad social (artículos 4, 16 y 29).
  • El proyecto de ley enuncia la privatización y la concesión a privados, pero no la desarrolla. Introduce disposiciones ambiguas que serán objeto de mucha controversia.
  • No hay desarrollo del enfoque diferencial en relación con poblaciones que habitan las prisiones: mujeres, niños menores de tres años, adultos mayores, y personas lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas.
  • El proyecto no desarrolla de manera adecuada la resocialización de los presos y tan sólo enuncia un servicio para post penados (artículos 80 y 114 B).

Este proyecto de ley es el clásico ejemplo de cómo se fabrican las leyes en Colombia: se reúne un grupo de abogados que no conocen muy bien el tema y empiezan a escribir. El resultado es una colcha de retazos y la generación de cambios que no tienen sentido. Además, como no se tomaron decisiones básicas –como el rol de los jueces de ejecución de penas– reina la ambivalencia.

Llamada a la sensatez

El proceso legislativo de una reforma de esta envergadura debería incluir:

  • la realización de estudios empíricos que documenten la necesidad del cambio;
  • la identificación de las opciones para lograr el cambio deseado;
  • la definición clara y explícita de los objetivos de la reforma;
  • la identificación de factores adversos y favorables a la reforma;
  • la definición de un marco de acción para conseguir el cambio deseado, incluyendo elementos distintos a los normativos. 

Si no damos estos pasos, una vez aprobado el Código propuesto, estaremos igual de mal o peor que como estamos actualmente. La dinámica en las prisiones –y no sólo en las colombianas – está determinada por prácticas más que por derecho. La situación actual de las prisiones no es resultado del Código vigente; es la que es por las prácticas manifiestas y subrepticias que rigen la prisión colombiana, ambas teñidas por la ilegalidad.

 

Con nuevo ministerio de Justicia, la reestructuración del INPEC y la creación de la nueva Unidad de Servicios Penitenciarios – que, además, tiene funciones de asesoría y la realización de estudios – es hora de retirar el proyecto del Congreso y regresar a un ejercicio reflexivo sobre el Código carcelario y penitenciario que necesitamos y queremos. La movida debería ser una iniciativa decidida del ministro Esguerra.

Socio fundador e investigador de la Corporación Punto de Vista
@mreedhurtado

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Comentarios  

Pedro Del Carpio
+1 # Pedro Del Carpio 21-11-2011 20:14
A lo comentado se debe puntualizar que a los programas de Educación y trabajo dentro de los establecimiento s penales se debe poner mayor énfasis con especialistas. Así como en la vida extramural el educando adulto con sus ideas previas emprende un nuevo conocimiento, antes de aprender algo nuevo, primero tiene que DESAPRENDER lo vetusto; de igual forma toda persona condenada que responde a la justicia con la privación de la libertad; debe tener la oportunidad en desaprender sus malos hábitos y forjarse un nuevo camino con la educación y trabajo penitenciario. Se debe tener la oportunidad de aprender algún oficio y que se le otorgue el certificado de lo aprendido conforme a ley y además debe plasmase convenios con entidades privadas que acepten contratar las personas egresadas de los recintos penales y dicha remuneración sirva también para que se termine de pagar el monto indemnizatorio resuelto en la sentencia.....A bogado ( PERU)
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MAURICIO
0 # MAURICIO 23-11-2011 00:38
DEFINITIVAMENTE EL ANALISIS QUE HACE MICHAEL ES ATERRIZADOI A UNA REALIDAD EN DONDE EL ESTADO SE HA HECHO EL CIEGO POR MAS DE CINCUENTA AÑOS, ESTE PROBLEMA NO SE SOLUCIONA CON PRISION, Y MENOS AL ALEJARSE EL PENITENCIARISMO DEL DERECHO PENAL, LA POBREZA Y LA FALTA DE OPORTUNIDADES INVADE A COLOMBIA, Y EL ESTADO SOLO PIENSA EN ENCERRAR A MAS GENTE SIN RECURSOS HUMANOS QUE GARANTICEN LA EFECTIVA RESOCIALIZACION .
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DAMARIS
0 # DAMARIS 22-03-2013 19:37
EL ESTADO NO HA TENIDO IMPORTANCIA POR CREAR UNA POLITICA PUBLICA.Ó HAY POLITICAS PÚBLICAS?
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