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Minería artesanal en Colombia.

Luis ThaisCada día asistimos a protestas, paros cívicos, tutelas y consultas populares contra la minería en Colombia. Pero lo mismo pasa en países vecinos que lo han hecho mejor que nosotros, y de los cuales tenemos mucho que aprender. Aquí una síntesis.

Luis Francisco Thais*

Una industria que florece en la región

La actividad extractiva, y en particular la minería, han crecido de manera sostenida en América Latina.

En 1984 la región aportaba el 16 por ciento de la producción minera en el mundo. En 2011 nuestro aporte llegó al 24 por ciento. En la actualidad, diez países de la región  están dentro de los quince mayores productores de metales del mundo.

Este crecimiento ha conllevado grandes inversiones: entre 2000 y 2010 las inversiones mineras en América Latina se sextuplicaron al pasar de 25.000 a 180.000 millones de dólares, cifra equivalente a casi un tercio de la inversión minera mundial.

En el plano macroeconómico, la actividad extractiva llegó a representar más del 10 por ciento del PIB y el 50 por ciento del total de las exportaciones en ocho países de la región: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, México, Perú y Venezuela. Según la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL), en 2012 la minería y los hidrocarburos representaron cerca del 6 por ciento del PIB y el 21,4 por ciento del total de las exportaciones de la región.

Esta expansión también significó un aumento importante de los ingresos fiscales que permitió financiar grandes programas sociales y construir nuevas infraestructuras públicas (comunicaciones, agua y saneamiento, educación, salud, electrificación rural…) que han contribuido a disminuir las brechas sociales.

La otra cara de la moneda

Congreso de minería responsable.
Congreso de minería responsable. 

Pero la expansión del sector extractivo ha sido opacada por muchas consecuencias negativas. Entre ellas sobresalen:

  • El aumento de los pasivos ambientales;
  • El surgimiento de conflictos por el uso y la calidad del agua y por la tenencia de la tierra;
  • La aparición de malestares sociales producidos por el desplazamiento de poblaciones;
  • La vulneración de derechos colectivos, y
  • Las expectativas insatisfechas de las comunidades asentadas sobre las áreas de influencia de la actividad extractiva.

A lo anterior se suma lo que a todas luces parece un patrón común a los países de América Latina: la falta de una estrategia institucional que garantice una industria extractiva moderna, responsable y sostenible, que contribuya a hacer realidad una visión más amplia y conveniente del desarrollo para nuestros países. Este vacío se hace más evidente frente a la dependencia de las economías nacionales de la industria extractiva, que sirve como un mecanismo expedito para mantener el rimo de actividades o para evitar su desaceleración. Esta dependencia ha llevado a la laxitud en los estándares sociales, ambientales y jurídicos con el fin de hacer a nuestros países más atractivos para la inversión extractiva.

En consecuencia, la gran mayoría de los países latinoamericanos han tenido que enfrentar conflictos sociales que muchas veces han resultado en movilizaciones y protestas, así como en procesos de judicialización. Según datos del Observatorio de Conflictos Mineros en América Latina, en 2017 la región ha tenido 218 conflictos que se han concentrado en Perú (39), Chile (37), México (37), Argentina (26), Brasil (20) y Colombia (14). En muchos casos estos conflictos han paralizado operaciones o han hecho posponer nuevas inversiones extractivas.

¿Qué aprendimos?

Minería en Perú.
Minería en Perú. 
Foto: Tv Perú

El surgimiento de conflictos sociales y de procesos de judicialización referentes a la  actividad extractiva ha dejado aprendizajes muy valiosos para América Latina. Desde diversas instituciones públicas, privadas y civiles se ha adquirido una experiencia amplia para diseñar o fortalecer un sector extractivo moderno, responsable y sostenible. Entre esas iniciativas sobresalen

  • la creación de nuevas instituciones para la prevencion y gestión de conflictos;
  • el fortalecimiento de las instancias regulatorias;
  • la supervisión y fiscalización de los proyectos, y
  • la adopción de mecanismos de participación y consulta para el diálogo intercultural.

Así mismo se destacan las iniciativas emprendidas desde la sociedad civil, como los Grupos de Diálogo, Minería y Desarrollo Sostenible, presentes en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Perú. Allí se reúnen diversas organizaciones que promueven la construcción de espacios y agendas para el diálogo intercultural sobre la minería y su relación con el ambiente y el desarrollo sostenible.

También son relevantes los esfuerzos de programas como Valor Minero en Chile, una organización público-privada que se propone acordar una hoja de ruta que asegure la creación de valor para todos los actores involucrados en el sector extractivo.

Aunque se espera que las iniciativas provenientes del Estado, la sociedad civil y la industria extractiva confluyan, estas se encuentran aún en el estadio de la innovación. Es en el encuentro sistemático y disciplinado entre los esfuerzos de estos sectores donde podría encontrarse una respuesta más efectiva a los desafíos que han surgido.

En la región hemos visto algunos pasos interesantes en este sentido que, pese a encontrarse aún en sus primeras etapas, ya han dejado seis aprendizajes importantes:

  1. La institucionalización del diálogo como herramienta para prevenir y gestionar conflictos. En casi todos los países de la región se han llevado a cabo procesos de diálogo sobre proyectos extractivos que, a pesar de sus deficiencias, han logrado promover avances y evitar la pérdida de vidas humanas. Dichos procesos han sido liderados desde el Estado, con lo cual se ha reemplazado el antiguo modelo bilateral empresa-comunidad que no tuvo buenos resultados.

La tendencia apunta hacia crear oficinas especializadas en lograr acercamientos directos entre todos los actores involucrados en escenarios de conflicto para llegar a consensos útiles y duraderos. Este es el caso de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad creada en Perú en 2012, o sus instancias homólogas en Guatemala y México.

  1. Institucionalizar el diálogo exige la participación de todas las instituciones del Estado. La experiencia ha demostrado que los problemas que subyacen a los conflictos deben ser atendidos de manera simultánea y coordinada entre varios sectores del Estado. Por tanto el éxito del diálogo depende de la buena articulación y movilización de las capacidades (presupuestales, técnicas y humanas) del Estado. En este mismo sentido es deseable que el sector extractivo actúe de acuerdo con los estándares acordados en materia social y ambiental.
  2. El diálogo debe dar prioridad a una visión “multiactor”. Los procesos de diálogo funcionan mejor cuando se favorece el trabajo coordinado de las partes en conflicto. A diferencia del diálogo bilateral, el diálogo “multiactor” permite que los distintos actores de un territorio discutan y construyan visiones comunes alrededor de soluciones legitimadas por todos y que solo son viables y sostenibles con su participación.
  3. El diálogo debe organizarse en función de una visión de desarrollo. La sistematización de más de 150 procesos de diálogo realizada en Perú concluye que los acuerdos se han construido en torno a demandas sociales como  el mejoramiento del acceso a servicios básicos, la promoción de actividades productivas locales, la mejora de la calidad ambiental y la gestión sostenible de los recursos hídricos. Por tanto el diálogo no puede hacerse al margen de los procesos de desarrollo local y de planificación territorial.
  4. El seguimiento y cumplimiento de los acuerdos es fundamental. Este es quizá el desafío más importante en los procesos de diálogo. Para su éxito se necesita establecer protocolos, responsabilidades y contrapartidas presupuestales concretas asociadas con políticas de inversión social. De lo contrario el diálogo pierde credibilidad y vigencia, y se abren espacios para intensificar las desconfianzas mutuas, así como la percepción de debilidad estatal y de negligencia empresarial.
  5. La promoción del diálogo como política de Estado exige políticas y estrategias complementarias. Los avances que se vayan logrando en los procesos de diálogo dependen de su cristalización en políticas públicas, particularmente en materia ambiental y social. El diálogo no sustituye los procesos de consulta previa ni las deficiencias en la legislación ambiental, pero sí hace visibles los vacíos que deben ser tramitados por el Estado.

Finalmente, y a pesar de los grandes esfuerzos adelantados en diferentes países, es preciso resaltar que las estrategias para prevenir y gestionar conflictos relacionados con la actividad extractiva deben estar asociadas con políticas nacionales que busquen la sostenibilidad del sector extractivo. Esta sostenibilidad solo es factible en tanto exista una política de Estado para la gobernanza de los recursos naturales, basada en una visión compartida de país a largo plazo.  

 

* Coordinador del proyecto “Prevención de Conflictos Sociales con el uso de Recursos Naturales” del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Perú, magíster en Economía Internacional y Gestión de Conflictos de la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS) de la Universidad Johns Hopkins, graduado en Ciencia Política con especialización en Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Chile.

 

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