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El Presidente Santos sanciona la Ley Zidres en su visita al municipio de Orocué en el departamento de Casanare.

Enrique HerreraEsta vez el Congreso oyó a los críticos y la Ley de “Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social” salió mejor que el proyecto. Pero el proceso para ponerlas en marcha es engorroso, faltan “detalles” críticos y habrá serias dificultades prácticas.   

Enrique Herrera Araújo*

Salió bien

La idea de las ZIDRES, cuya Ley fue finalmente promulgada el pasado 29 de enero, ha sido objeto de críticas muy duras desde la izquierda y desde la derecha, lo cual quizás explica la mala prensa que la rodea. Pero debe decirse que la Ley quedó mucho mejor que el proyecto de ley.

Las ZIDRES son un instrumento para desarrollar zonas rurales que reúnan cinco características específicas:

  • Quedar lejos de los centros urbanos,
  • Implicar costos elevados de adaptación productiva por sus condiciones  agroecológicas y climáticas,
  • Tener baja densidad poblacional,
  • Presentar altos índices de pobreza, y
  • Carecer de la infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos.

Como indica el artículo 2 de la Ley 1776 de 2016, en estas zonas se adaptará un nuevo modelo de desarrollo que necesita al gran empresariado como impulsor. La razón es clara: la escasa fertilidad de los suelos y la lejanía de los centros urbanos exigen eficiencia en la producción, economías de escala y megaproyectos que reduzcan los costos unitarios para garantizar la rentabilidad del negocio. Y esto se logra solo de la mano de la gran inversión privada.

La idea entonces es buena- siempre y cuando no se peque en la reglamentación de la Ley-.

Las ZIDRES también podrían ser un instrumento para ordenar el territorio y la economía rurales, tal como hacen las Zonas de Reserva Campesina y los territorios colectivos titulados a las comunidades negras -aunque lo hagan mal por la improductividad y el aislamiento de estas regiones-.  

Los retos

Desplazados participantes de proyectos productivos gubernamentales en Santander de Quilichao, Cauca.
Desplazados participantes de proyectos productivos gubernamentales en Santander
de Quilichao, Cauca.
Foto: Unidad de Restitución de Tierras

Pero poner en marcha las ZIDRES exigirá grandes esfuerzos y seguramente muchos desistirán en el intento. Entre las dificultades que pueden preverse cabe destacar cinco:

  1. Reglamentación. Las zonas no pueden ser gigantescas porque a mayor extensión habrá mayor complejidad. Sería preciso comenzar por lo más fácil y avanzar a lo difícil, de manera que las zonas tendrían que ser de tamaños muy distintos.  
  2. Consecución de la tierra, debido entre otras cosas, a la elevada informalidad o precariedad de los títulos en el sector rural.
  3. Adopción de un modelo de negocios que satisfaga a todos los propietarios, poseedores u ocupantes de los predios en la zona.
  4. Falta de una cultura de asociación entre los campesinos, sobre la cual precisamente se basarían las ZIDRES.
  5. Falta de coincidencia entre los tiempos propios de la burocracia y los del clima o del mercado.

Y es porque, tal como quedaron en la Ley, la creación de las ZIDRES estará condicionada a un proceso dispendioso, así:

  • La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) identificará las zonas posibles;
  • Estas zonas serán delimitadas por un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES);
  • El Consejo de Ministros las decretará;
  • Un CONPES aprobará la estrategia multisectorial de desarrollo rural;
  • El gobierno reglamentará la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las ZIDRES (del cual deberían hacer parte las entidades territoriales);
  • El gobierno adelantará un plan de formalización de la propiedad (el cual no dura menos de 12 meses), y finalmente,
  • El Ministerio de Agricultura aprobará los proyectos.

Mientras tanto, los interesados estarán esperando y los mercados estarán cambiando.

Dadas las condiciones anteriores – y según prevé el artículo 29 de la Ley- sería posible que una primera Zona se creara, con menor dificultad, en un territorio colectivo de negritudes (Un consejo comunitario), quizás en uno situado en el Urabá chocoano o antioqueño.

Si no se fortalecen las instituciones locales, que conocen y viven el territorio, asistiremos a un desfase gigantesco entre lo que se busca y la realidad.

Por otra parte la Ley dispone que los Consejos Seccionales de Desarrollo Rural (CONSEAS) en el nivel departamental y los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR) sean las instancias de concertación entre las autoridades, las comunidades rurales, los organismos y las entidades públicas y privadas. Pero según el diagnóstico de la Misión Rural, estas instituciones sufren de:  

“I) baja capacidad de concertación, tanto a nivel comunitario como con entidades y programas gubernamentales;

II) baja capacidad de ejercer control social sobre los temas de su competencia;

III) baja voluntad política;

IV) incidencia nula sobre los procesos de toma de decisiones, especialmente programas y proyectos, así como en la destinación de recursos;

V) deficiencias en la información y capacitación de sus miembros; y

VI) ausencia de mecanismos claros de selección de representantes de organizaciones de base social y comunitaria, de pequeños productores y de asociaciones”.  

Además de lo anterior,  las Secretarías de Agricultura departamentales deberían avalar las ZIDRES que se constituyan en su territorio. Para esos las Secretarias tendrían que fortalecer sus capacidades de planeación del desarrollo regional, ordenamiento territorial, ejecución de políticas, diseño y gerencia de proyectos.   

De esta manera si no se fortalecen las instituciones locales, que conocen y viven el territorio, asistiremos a un desfase gigantesco entre lo que se busca y la realidad.

Virtudes de la Ley

Las zidres deben crear cadenas de valor compartido, con el fin de vincular la economía campesina con las cadenas agroindustriales.
Las zidres deben crear cadenas de valor compartido, con el fin de vincular la economía
campesina con las cadenas agroindustriales.
Foto: Unidad de Restitución de Tierras

Dije que la Ley de ZIDRES salió mejor que el proyecto porque, al contrario de lo que ocurría cuando escribí un artículo inicial en Razón Pública, el debate público sirvió para que el Congreso recogiera muchas de las observaciones planteadas. Finalmente, la Ley estableció o aclaró que:

  • No se supone que la tierra esté vacía, ya que según el artículo16 el título de propiedad se entregará al campesino ocupante o poseedor de buena fe que, estando en la parcela, cumpla con el requisito de ser sujeto de reforma agraria. Si no cumple el requisito, el artículo 13 permite que este campesino se vincule al proyecto asociativo o que celebre contratos de derecho real de superficie. De esta manera, la Ley no impulsa un juego donde uno gana lo que el otro pierde, sino uno que procura ganadores netos y vincula a todos los ocupantes de la tierra al proyecto.
  • Se llevará a cabo un programa de formalización de la propiedad rural, con el fin de otorgar seguridad jurídica a los títulos de propiedad sobre el territorio (artículo 16).
  • Se permite incorporar a las comunidades negras y a las Zonas de Reserva Campesinas en alianzas productivas tipo ZIDRES (artículo 29).
  • Aunque no se describan uno o varios modelos para las alianzas productivas (lo cual  sería parte de la reglamentación), se permite incorporar a las ZIDRES más de una Unidad Agrícola Familiar (UAF) de origen baldío y adjudicada antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994 (artículo 3).
  • Se procura la vinculación dcl campesino al proyecto productivo sin desvincularse de la tierras (artículos 15, 17 y 20), y de esta forma evitan la objeción que aceptó la Corte Constitucional al declarar inexequible lo que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo llamó Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario o Forestal (PEDAF) y que autorizaba la acumulación de UAF baldías (Sentencia C-644).
  • Se permite formar Asociaciones Público Privadas (APP) y concesiones para desarrollar infraestructura y proveer servicios públicos (artículo 24).  

Los pendientes

La reglamentación de la Ley debe aclarar algunos huecos negros que –lógicamente- todavía existen en lo tocante a:

  • Tamaños y composición de las ZIDRES;
  • Características y clases de proyectos;
  • Criterios, requisitos y procedimiento para la aprobación de los proyectos;
  • Prohibiciones - por ejemplo, no permitir que una ZIDRES la compongan 2 o 5 grandes predios privados, cuando en la Altillanura estos abundan y pertenecen a 2 o 5 propietarios. Por ello habrá que establecer algunos mínimos-.
  • Los modelos de negocios y de asociación, donde falta reglamentar la delicada relación entre el gran empresario y el pequeño o mediano productor;
  • La diferenciación de los tipos de ZIDRES, pues estas no podrán ser iguales en Vichada, en la alta Guajira, en la Mojana o en el Perijá.

Por lo sensible del tema, para tranquilidad de la ciudadanía y, sobre todo, para que quede bien, la reglamentación de la Ley debe ser debatida con las fuerzas sociales y políticas, los gremios y la academia en los sitios donde se declararían las Zonas. Esperemos que el gobierno no lo haga de manera sigilosa e incorpore “detalles” por donde  el diablo pueda colarse y las ZIDRES resulten envenenadas.

La reglamentación de la Ley debe ser debatida con las fuerzas sociales y políticas, los gremios y la academia

Se espera que el modelo de desarrollo de estas zonas cree cadenas de valor compartido, integre la economía campesina con cadenas agroindustriales, genere empleo digno, consolide polos de desarrollo, incorpore vastos territorios al desarrollo rural y ayude a cerrar las brechas sociales entre lo urbano y lo rural.

La tarea no será fácil y la contienda ideológica será intensa: la propaganda negra estará presente, llevarlas a la práctica exigirá paciencia y es posible que ninguna alcance a ser completamente exitosas

No menos importante, habría que evitar que la agenda nacional se limite o se concentre excesivamente en el tema de la tierra, como fruto de los acuerdos de La Habana. Esto nos congelaría en el pasado. Hoy por hoy ni el capital ni el poder residen en la tierra - como en siglos anteriores- se encuentran, eso sí,  en el capital financiero, inmobiliario, tecnológico e industrial. Es ahí donde debemos cifrar la gran apuesta nacional, sin descuidar por supuesto, el desarrollo rural.

@enriqueha

 

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Comentarios  

David Triviño
0 # sobre la tierraDavid Triviño 08-08-2016 21:52
otra cosa. Que por nada del mundo, lo de las zidres entre en conflicto con la ley de victimas y restitución de tierras
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