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La receta Giuliani: remedio equivocado para la seguridad ciudadana

(Tiempo estimado: 6 - 12 minutos)

Farid Samir

Juan Carlos Garzón

Invitado por la Fundación Buen Gobierno, el exalcalde de Nueva York vino a explicar el milagro que hizo en su ciudad. Pero ni hubo milagro ni el modelo le serviría a Colombia: ¿será que vamos a dar palos de ciego?  


Farid Samir Benavides Vanegas* - Juan Carlos Garzón Vergara**

Tolerancia cero”

Horas antes de anunciarle al país su intención de ir por la reelección, el presidente Juan Manuel Santos sostuvo una reunión con el exalcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani, conocido como el autor del “milagro” de la seguridad en Estados Unidos.

El encuentro con el exburgomaestre, quien fue invitado por la Fundación Buen Gobierno para “poner su experiencia al servicio de Colombia”, puede ser un mal presagio del rumbo que podría tomar la seguridad ciudadana colombiana, pues su receta, cargada de efectos colaterales y contraindicaciones, es un remedio equivocado para los desafíos que enfrenta el país.

Nada más distante de una agenda que se incline por la paz, que optar por la “tolerancia cero” y por un modelo basado en la represión policial, como la que utilizó Giuliani. 

Nada más distante de una agenda que se incline por la paz, que optar por la “tolerancia cero” y por un modelo basado en la represión policial, como la que utilizó Giuliani. Lo que hoy se conoce como “tolerancia cero” tiene su fundamento en una idea  de James Q. Wilson, Catherine M. Coles y George L. Kelling, denominada la teoría de las “ventanas rotas”, que establece una relación causal entre el desorden callejero y el delito.

Los seguidores de esta teoría argumentan que la Policía debe impedir los actos de incivilidad mediante la represión de toda conducta infractora – incluyendo el consumo de alcohol en las calles, jóvenes ruidosos en las esquinas, habitantes de la calle, entre otros problemas sociales -.

Bajo el supuesto de que la existencia de “ventanas rotas” en el vecindario da la impresión de que todo es posible, incluso los delitos más graves, la Policía debe imponer un orden ambiguamente definido como el sentido común de los “decentes” – lo que en Colombia podríamos denominar los “ciudadanos de bien”.

El modelo de “tolerancia cero” en Nueva York se tradujo en el aumento de los abusos policiales, ligados a la represión de los denominados actos de “incivilidad”.

Esta teoría fue llevada a la práctica por el comisionado de Policía William J. Bratton, primero en Boston y luego en Nueva York, donde fue invitado por Giuliani para resolver el problema de inseguridad que padecía la ciudad. Para hacerlo, Bratton desempolvó más de una decena de ordenanzas municipales que criminalizaban todo tipo de conductas.

Uno de los principales componentes de la estrategia fue lo que se denominó el patrullaje preventivo de carácter agresivo (preventive agressive patrol) basado en la represión y el castigo de cualquier acto de “incivilidad”.

Bratton retomó métodos policiales de “antaño”, de los tiempos cuando, según los ideólogos de las ventanas rotas, los tribunales, los medios de comunicación y las leyes no habían “atado de manos” a la Policía. Bajo este supuesto, el uso de la identificación y registro (conocido como stop and frisk) fue el pan de cada día, dirigida a todo aquel que pareciera un sospechoso. En definitiva: una invitación al abuso policial.

Bratton además llevó a cabo una reforma que buscaba dignificar la Policía, descentralizar el mando, dar prioridad al patrullaje preventivo sobre el trabajo comunitario, y establecer un sistema de supervisión basado en la división de la ciudad mediante cuadrantes y el uso de información estadística– a través del denominado Compstat (Comprenhensive Computer Statistics).

En resumen, el modelo de “tolerancia cero” se concentró en tres aspectos específicos:

  1. Focalizar la atención en las faltas y contravenciones que afectan la calidad de vida;
  2. Trabajar en la comunidades -no con ellas- para la reducción de estas faltas;
  3. Evaluar los riesgos y, sobre todo, las poblaciones que constituyen un riesgo para la seguridad – que en la práctica son los sectores marginados, de determinado origen y color.

La ex candidata por la alcaldía de Bogotá,
Gina Parody planeaba implementar las políticas de
tolerancia cero en la ciudad. Rudolph Giuliani la
asesoraba en su campaña.
Foto: Gina Parody

El discutido milagro

Entre 1985 y 1990 las tasas de criminalidad en la ciudad de Nueva York habían aumentado de manera dramática, empujadas por el consumo masivo de drogas -especialmente crack-, el fácil acceso a armas de alto calibre y la disputa entre organizaciones criminales, entre otras razones.

Sin embargo, en la década de 1990 las tasas comenzaron a caer. Durante la administración Giuliani, entre 1994 y 1996, el descenso en la tasa agregada fue del 37 por ciento y en los homicidios, del 50 por ciento. ¿Cuál fue la influencia de la receta de “tolerancia cero” en esta baja?

Quienes defienden este enfoque sostienen que la mejoría resultó de las medidas aplicadas. Sin embargo, las evidencias muestran que detrás del descenso en el número de delitos hubo otros factores y que es difícil sostener la idea del “milagro” Giuliani.

De hecho, la situación comenzó a mejorar a principios de los noventa, no solo en Nueva York sino en 17 de 25 de las grandes ciudades de Estados Unidos, con fórmulas que no apelaron a la mano dura o a la tolerancia cero.

Algunas investigaciones muestran que en la reducción de las tasas de delitos tuvo un peso importante el cambio en el mercado de las drogas, tanto en el uso del crack, como en el tamaño del mercado. Además hubo otros factores económicos y demográficos que contribuyen a explicar la mejoría.

Así las cosas, si bien es cierto que la política de “tolerancia cero” tuvo un efecto en la situación de seguridad, no hay evidencia suficiente para concluir que fuera la causa principal de la mejora en los indicadores.

Efectos colaterales

Antes de tomar en serio la receta Giuliani y adoptar el modelo de “tolerancia cero”, es necesario fijarse en las contraindicaciones y los efectos colaterales de una y otro.

El modelo de “tolerancia cero” en Nueva York se tradujo en el aumento de los abusos policiales, ligados a la represión de los denominados actos de “incivilidad”. Las denuncias llegaron a nueve mil solo en 1996, un número considerable teniendo en cuenta que la Policía de esa ciudad tenía treinta y ocho mil efectivos. El control de las poblaciones sobre la base de su raza o procedencia nacional adquirió la forma de una fuerza de ocupación blanca en zonas de población latina y negra.

Resultaría contraproducente apelar a una receta que estimula el abuso policial, que concentra su atención en los delitos menores y las contravenciones y que además agravará la crisis del sistema carcelario.

Dos casos resaltan en este tipo de abusos: el de un inmigrante haitiano que fue torturado y violado dentro de un recinto policial y el de un inmigrante de Guinea que fue asesinado por cuatro policías porque se negó a obedecer la orden de detenerse. En ambos casos los policías fueron absueltos y recibieron apoyo del entonces alcalde Giuliani.

Recientemente (agosto de 2013) una juez federal ordenó detener la práctica del stop and frisk, argumentando que la Policía había violado los derechos civiles de miles de personas; la ciudad de Nueva York apeló la decisión.

De otro lado, entre las décadas de 1980 y 1990, el estado de Nueva York multiplicó por  tres su población carcelaria, con especial intensidad durante la vigencia del modelo de “tolerancia cero”. El sistema judicial tuvo que hacer una millonaria inversión para albergar a los cientos de personas que eran puestas en la cárcel por conductas menores.

Ex comisionado de Policía de Los Ángeles,
William Joseph “Bill” Bratton.
Foto: Policy Exchange

La receta no sirve en Colombia

¿En razonable pensar en aplicar en  Colombia una política que le dé más atribuciones a la policía y que produzca presión adicional sobre el sistema carcelario?

No hay que olvidar que a la Policía colombiana le ha llevado años recuperar su legitimidad, dando pasos importantes en la construcción de modelos de acción que han acercado la institución a la ciudadanía.

Resultaría contraproducente apelar a una receta que estimula el abuso policial, que concentra su atención en los delitos menores y las contravenciones y que además agravará la crisis del sistema carcelario; justamente cuando uno de los principales reclamos es que el sistema penal se dirija a las conductas más graves y deje de dirigir su acción a los delitos menores y a los pequeños delincuentes.

Dos de los componentes más saludables de la receta, como son el sistema de supervisión policial y el de información para orientar la labor policial, ya han comenzado a aplicarse en Colombia, sin necesidad de aumentar las atribuciones o licencias para combatir el crimen.

El Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (PNVCC), ya aplicado en ocho ciudades del país, ha desarrollado un sistema de descentralización que, basado en una relación cercana a la población, se propone atender los problemas de convivencia social y dar respuesta al crimen. Su ejecución se basa en una lectura estratégica de cada cuadrante, apoyada en información georeferenciada que permite la toma de decisiones informadas y una mejor distribución de los recursos.

La evaluación llevada a cabo por la Fundación Ideas para la Paz (FIP) del PNVCC encontró que las estaciones de policía con cuadros totalmente entrenados para operar bajo este modelo fueron más eficaces en el control de la delincuencia que los policías no entrenados que operaban en estaciones similares. Esta evaluación le atribuye al Plan Cuadrantes el 18 por ciento de la caída en los homicidios en las ciudades analizadas.

De acuerdo con la FIP, la principal debilidad de la estrategia radica en resistencia cultural al cambio. Resulta paradójico en medio de este contexto que el presidente Santos y su equipo enfoquen su atención sobre el remedio de la “tolerancia cero”, justamente cuando se necesita romper la anacrónica subcultura policial que define la represión como  tarea central.

Nuestra preocupación por la seguridad no debe llevarnos a adoptar modelos que no estén suficientemente validados y estudiados. No existe evidencia empírica que demuestre que la reducción de la criminalidad es el resultado de las políticas de tolerancia cero, y afirmarlo supone olvidar que los fenómenos sociales son multi-causales y que responden a diferentes factores.

La propaganda de la tolerancia cero apunta a mentes simplistas y caer en sus trampas puede llevarnos a perder la oportunidad de construir una sociedad posconflicto donde las personas puedan ejercer libremente sus derechos y donde las lógicas de la seguridad no anulen las lógicas de la justicia. Si la “paz es la seguridad”, entonces hay que buscar otros caminos.

*Profesor asociado de la Facultad de Derecho y  director del Área de Derecho Penal, Procesal Penal y Criminología de la Universidad de los Andes

**Politólogo de la Universidad Javeriana, con Maestría en Estudios Latinoamericanos de Georgetown University. Actualmente es Global Fellow del Woodrow Wilson Center e investigador del Centro de Estudios Latinoamericanos de Georgetown University, autor del libro Mafia & Co: las redes criminales en México, Brasil y Colombia. 

@JCGArzonVergara

 

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Comentarios   

Ismael Florito
+1 # Rascan la superficieIsmael Florito 27-11-2013 03:47
El artículo habría podido tener mayor coherencia si se hiciera al menos una reseña de lo que se planteó en las reuniones del presidente Santos y la mencionada Fundación con el señor Giuliani. Sin ese insumo fundamental, es muy difícil saber qué se está denunciando, pues no hay muchos terrenos comunes entre el funcionamiento de la policía, la justicia y la administración pública en Nueva York y, de otra parte, en las ciudades de Colombia. Las referencias a la publicación de Gino Costa son muy parciales y parecen seleccionadas para promover una lectura también "simplista", y muy en boga, de los planteamientos agrupados en la hipótesis de la ventana rota. Tal vez por eso es bastante confusa la visión que tienen los autores sobre los problemas de convivencia en las comunidades: los tratan de manera esotérica como "actos de incivilidad", luego como infracciones, luego como problemas sociales y, no se sabe si finalmente, como el libre ejercicio de derechos. Es probable que esto haya sido mencionado más bien en referencia a un conflicto, aunque planteado en forma muy general y difusa, entre represión y justicia. Pero sin que nos hayan aportado algo nuevo de "evidencia empírica" pertinente, no se avanza en el debate.
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Eduardo Saenz Rovner
0 # Se les dijo...Eduardo Saenz Rovner 29-11-2013 01:14
Hace años, Edward Koch, otro alcalde neoyorquino, propuso una fórmula interesante para pacificar Medellín. Y ni cobró un centavo por el consejo
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