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¿Para qué sirve el Plan de Desarrollo?

(Tiempo estimado: 8 - 15 minutos)

Jorge Gaitán VillegasEn pocos días el gobierno radicará su Plan para estos cuatro años. Y aunque podría pensarse que los planes en Colombia sirven poco, esta vez se trata de retos novedosos, de una estrategia de desarrollo distinta y de algunas innovaciones que podrían marcar la diferencia.

Jorge Gaitán Villegas* 

El ritual

Central_2_-_31_de_enero_de_2011Dentro de pocos días, hacia el 6 de febrero, se radicará el Plan Nacional de Desarrollo[1] ante el Congreso, última fase del trámite que culminará con la expedición de la Ley del Plan para el período 2010-2014.

Es un proceso largo y difícil, que con cada cambio de gobierno moviliza todas las energías y los recursos tecnocráticos del Ejecutivo entrante. Como se aprecia en el gráfico siguiente, la elaboración del Plan supone consultas dentro del gobierno y sujeción al escrutinio de la sociedad civil representada por el Consejo Nacional de Planeación, para ser presentado a discusión  en el Congreso.

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Algunos se preguntan si este procedimiento iniciado en los años 60 todavía tiene algún sentido.  ¿Es un ritual vacío que se repite cada cuatro años, un baile predecible entre la tecnocracia, la sociedad civil y los políticos, para tratar de dar un sentido a la acción pública durante el período presidencial de turno?

Al pasar de una planeación normativa a una planeación indicativa, es decir, de una concepción del Estado como motor de la sociedad a la de un Estado regulador que interviene lo mínimo posible en el mercado, hoy en realidad nos encontramos ante una planeación rutinaria que lleva a preguntarse si sirve para algo el Plan Nacional de Desarrollo.

Gobernabilidad insuficiente

En la gráfica siguiente se presentan los resultados para Colombia del estudio mundial de Indicadores de Gobernabilidad[2]. Cada año, un equipo liderado por Daniel Kaufmann de la Brookings Institution, famoso think tank de Estados Unidos, entrega la investigación más completa conocida sobre gobernabilidad para más de cien países. Este estudio se refiere a seis  dimensiones de la gobernabilidad: Voz y Rendición de Cuentas, Estabilidad Política, Efectividad del Gobierno, Calidad Regulatoria, Imperio de la Ley y Control de la Corrupción.  

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Frente a los resultados obtenidos por Colombia desde 2002, francamente mediocres al compararlos con los de Chile por ejemplo, cabe dudar de la capacidad real del Estado colombiano para ejecutar este Plan de Desarrollo o cualquier otro.

¿Para qué sirve el Plan?

Pero como de todas maneras va a haber un nuevo Plan Nacional de Desarrollo, conviene tratar de entender su contenido, pues él puede revelar las intenciones verdaderas del Ejecutivo, una vez decantadas las promesas y pasados los afanes de campaña.

La estructura del Plan de Desarrollo "Prosperidad para Todos", elaborado por el Departamento Nacional de Planeación, es la siguiente:

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Lo que resulta menos obvio es la naturaleza estratégica del Plan. Podría decirse que este documento es necesariamente complejo y múltiple porque al mismo tiempo debe ser Carta de Navegación del gobierno de turno (figura de cajón propia de la retórica colombiana) y  Exposición de Motivos de la Ley del Plan, que los congresistas despedazarán con todo el rigor para ver qué prebendas obtienen del gobierno en el tira y afloje que llaman discusión del articulado.

Y  en fin, pasando a lo que vinimos, el Plan debe ser también un plan plurianual de inversión pública bien estructurado y sin embargo expuesto a la rapiña de los políticos y de las regiones.  El gobierno tratará de salvar lo esencial de políticas públicas racionalmente tejidas por los técnicos de Planeación, que esta vez parecieron tener conciencia clara del interés superior de la Nación. Pero el gobierno no tiene los medios para lograr sus deseos: tiene que convencer al sector privado para que aporte el 72 por ciento de los recursos necesarios para el cierre financiero del Plan.

En todo Plan de Desarrollo tiende a darse una tensión explicable entre el diagnóstico, generalmente lúcido y basado en buenas evidencias empíricas, de un lado, y de otro lado las políticas  o medidas concretas que deban aplicarse. Se trata de un ejercicio difícil de escoger  prioridades, generalmente mediado por modelos y prejuicios del equipo económico que estrena su poder, no tan grande como se cree, pero con una tremenda capacidad de daño si se equivoca.

Los desafíos

Las Bases del Plan ofrecen un diagnóstico completo y muy interesante sobre la situación general del país, su entorno y las tendencias en el futuro próximo y más lejano. La propuesta del  gobierno se  concentra  sobre tres objetivos de igual importancia: lograr un crecimiento sostenible de la economía, corregir las inequidades mediante el desarrollo social y la igualdad de oportunidades, y fortalecer la institucionalidad tanto en el nivel central como en las entidades territoriales, consolidando la paz.

El primer reto significa impulsar la economía unos 2 puntos por encima del escenario base. Dada la inercia que llevamos, o sin mayores estímulos, el país debería crecer alrededor del 4,5 por ciento anual. Lo difícil va a ser llegar al 6 por ciento, o aún sobrepasarlo. 

Al ritmo normal del escenario base, sin embargo, Colombia no podrá resolver sus problemas más delicados en los próximos cuatro años: el desempleo, el subempleo, la informalidad y la pobreza.  Todos estos tenderían a corregirse si se crece al 6 o 7 por ciento durante un período de unos diez a quince años y con una condición: entrar realmente en la economía del conocimiento propia del siglo XXI. Pero el país se resiste, especialmente los empresarios rentistas y protegidos, los terratenientes y los políticos regionales.

De manera que el primer reto - crecimiento por encima del 6 por ciento - está íntimamente conectado con el segundo - igualdad de oportunidades -: la innovación en escala masiva a todo lo largo de la cadena de valor y la educación de alta calidad para todos.

El tercer objetivo es a su vez condición para alcanzar los dos primeros: la institucionalidad fortalecida mejorará la gobernabilidad que tanta falta hace, haciendo viables las políticas  diseñadas desde el centro, pero que han de adaptarse en las regiones para que tengan un efecto real en el territorio.

Las locomotoras

Tratando de ilustrar la interacción entre los tres objetivos básicos del nuevo Plan de Desarrollo, sus autores idearon la imagen algo barroca que transcribo a continuación. Se trata, efectivamente,  de superar los obstáculos estructurales o el cáncer económico que está frenando al país: la baja productividad, tanto del capital como del trabajo, y manifiesta en la baja productividad total de los factores (PTF).

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Fuente: Presentación en PowerPoint. Juan Mauricio Ramírez, Subdirector del Departamento Nacional de Planeación (DNP).


Esta imagen incluye las famosas" locomotoras", que en forma algo pueril han recogido  los medios de comunicación, oscureciendo la estrategia global de desarrollo que propone el gobierno. Hasta los propios padres de la criatura y sus críticos están hablando de "deslocomotorizar" el Plan de Desarrollo.[3]

A propósito de las locomotoras, la siguiente tabla presenta información detallada acerca de los aportes específicos de cada una de ellas al logro de cuatro metas necesarias e importantes: aumento de la productividad, reducción del desempleo, crecimiento de la inversión productiva y expansión del producto interno bruto.

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Una mirada con lupa a las contribuciones marginales de cada locomotora revela, en la tabla siguiente, algunas diferencias significativas: la que más contribuye, en general, al desarrollo del país es claramente la Innovación. En segundo lugar viene la Vivienda, con un aporte notable a reducir el desempleo. Infraestructura sigue luego, con impactos medianos sobre el desempleo y el crecimiento económico. En fin, la Agricultura hace las menores contribuciones marginales.
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La Minería merece mención aparte porque sus aportes macroeconómicos son relativamente mediocres y volátiles, salvo en lo tocante a inversión. Pero existe una abrumadora evidencia empírica que señala cómo la "paradoja de la abundancia" plantea "una relación inversa entre intensidad de la explotación de recursos naturales y crecimiento económico" Sobre una muestra de 154 países para el período 1962-2000, todos los escenarios contemplados generan un coeficiente de signo negativo que vincula al crecimiento económico y la extracción minera.  La locomotora de la minería puede estar ya lanzada en contravía y a toda velocidad, en línea de colisión con las otras cuatro[4].

Desde el punto de vista estratégico, hay que equilibrar un análisis puramente económico con otras consideraciones. Por ejemplo, el rezago en Infraestructura viene frenando toda la economía, lo que explica en parte la baja productividad relativa. Igualmente resulta crucial atender  las heridas  del sector rural si se aspira a consolidar la paz algún día.

Dos innovaciones importantes

No todos los planes de desarrollo han corrido en Colombia con igual suerte. Algunos han sido francamente exitosos en lograr objetivos concretos de política, otros pasaron sin pena ni gloria, y con frecuencia el propio gobierno de turno los olvidó a mitad de camino. Por eso, al examinar las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 "Prosperidad para Todos" hay que reconocer que trae dos innovaciones particularmente interesantes:

  • El enfoque de convergencia regional, que busca distribuir en forma equilibrada los beneficios del desarrollo a lo largo del territorio nacional, con especial atención a un nuevo arreglo institucional para el manejo de las regalías. La compensación de los desequilibrios regionales mediante políticas flexibles y adaptadas a las condiciones socioeconómicas propias de cada zona constituye un esfuerzo inédito y laudable.
  • La introducción a Colombia de un instrumento avanzado, sofisticado y exitoso: la contractualización para ejecutar las políticas públicas, mediante un proceso de negociación entre el gobierno central y los entes territoriales, técnicamente llamado el Contrato-Plan.

Con la creación de las regiones en Francia en 1983, entes territoriales ubicados entre el nivel central y los departamentos, se inventó este instrumento de política pública. Se hizo primero una clara repartición de competencias: el nivel central tenía a su cargo los grandes proyectos de infraestructura (Trenes de Alta Velocidad TGV, autopistas), la región debía ocuparse del desarrollo económico y el departamento del desarrollo social.  Además, las regiones nacían ricas (financiadas por los fondos regionales europeos de desarrollo regional), autónomas y con responsabilidades claras.

Lo original del dispositivo fue la metodología de negociación del gobierno central con cada región por separado, mediante un proceso cuidadosamente preparado, donde cada parte llevaba a la mesa prioridades propias y recursos importantes. El objetivo común era negociar la cofinanciación de proyectos prioritarios para ambos, una vez alcanzado el consenso y fijados los objetivos de largo plazo. Es decir, de lo último que se hablaba era de plata. Este acuerdo se convertía en un sencillo Contrato-Plan con una duración de cinco años y revisiones anuales[5].

En la Ley del Plan se ha incorporado este mecanismo como una innovación importante orientada a fortalecer a los departamentos y otros entes territoriales, como los Distritos, las Áreas Metropolitanas y las Asociaciones de Municipios.

Puede acabar por ser un mecanismo muy hábil para meterle la mano a las regalías, sin disminuir la autonomía de los entes territoriales ni debilitar la descentralización. De tener éxito, sería un gran paso hacia recuperar la gobernabilidad democrática sacrificada en aras de la seguridad democrática bajo el gobierno de Uribe.

Habla la sociedad civil

Para complementar esta mirada al documento de las Bases, recomiendo examinar el concepto emitido por el Consejo Nacional de Planeación[6]. Un ejercicio agotador, hecho de afán y relativamente inútil, puesto que solo tiene el carácter de recomendaciones no vinculantes para el gobierno. Se rescata el hecho de ser el último vestigio de una planeación participativa, donde la sociedad civil tiene voz, pero no dice mucho.

Sin embargo, el concepto del Consejo Nacional de Planeación mereció los honores de un editorial crítico del Grupo Bancolombia "por la falta de coherencia en política económica...Parece que en Colombia no sólo no tenemos clara la política económica, sino que finalmente no sabemos ni comprendemos bien cómo se logra una productividad ni una competitividad sostenibles en el largo plazo para alcanzar altas tasas de crecimiento"[7].

Entonces, ¿para qué sirve el Plan Nacional de Desarrollo?

En conclusión, "Bases del Plan Nacional de Desarrollo ´Prosperidad para Todos´" es un documento de alta calidad técnica, que contiene un diagnóstico lúcido sobre el punto de arranque y las tendencias que determinan las posibilidades y los límites de una estrategia de desarrollo integral para Colombia.

De esta reflexión técnica se pasa ahora al forcejeo político. De ser aprobados en la Ley del Plan, la introducción del eje de convergencia regional con instrumentos para mejorar la gobernabilidad, como los Contratos-Plan, mejorará significativamente las probabilidades de éxito en la apuesta por un crecimiento sostenible con igualdad de oportunidades y fortalecimiento institucional del gobierno central y los entes territoriales.

Ojalá sea así, por el bien del país.

Bibliografía:

1."Bases del Plan Nacional de Desarrollo - Prosperidad para Todos". DNP. Noviembre de 2010.

2. Kaufmann, Daniel ,  Aart Kraay y  Massimo Mastruzzi. : "The Worldwide Governance Indicators Methodology and Analytical Issues". Policy Research Working Paper 5430.  Brookings Institution and The World Bank Development Research Group - Macroeconomics and Growth Team. September 2010. http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp

3. Morales, Carlos Andrés.:  "Bonanza minera ¿una amenaza para el crecimiento de la economía colombiana?" Carta Financiera  152 (octubre-Diciembre 2010). ANIF.

4. Contrato-Plan entre el Gobierno Central y la Región Midi-Pyrennées, 2007-2013.

5."Concepto del Consejo Nacional de Planeación sobre las Bases del Plan Nacional de Desarrollo - Prosperidad para Todos". Consejo Nacional de Planeación. 9 de enero de 2011.

6. Niño, Daniel Ignacio. "Conceptos del Consejo Nacional de Planeación"Editorial Semanal. Investigaciones Económicas y Estrategias. Enero 17 de 2011. Grupo Bancolombia.

 

Notas de pie de página


 

[1] "Bases del Plan Nacional de Desarrollo - Prosperidad para Todos". DNP. Noviembre de 2010. 

http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=PmpNQzO2JFg%3d&tabid=1157

[2] Kaufmann, Daniel , Aart Kraay y  Massimo Mastruzzi . "The Worldwide Governance Indicators Methodology and Analytical Issues". Policy Research Working Paper 5430.  Brookings Institution and The World Bank Development Research Group -  Macroeconomics and Growth Team. September 2010. 
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp

[3] Diálogo entre Juan Mauricio Ramírez y Alejandro Gaviria en Uniandinos, el jueves 20 de enero de 2010.

[4] Ver  Morales, Carlos Andrés: "Bonanza minera ¿una amenaza para el crecimiento de la economía colombiana?" Carta Financiera  152 (octubre-diciembre 2010). ANIF.

[5] Ver un ejemplo francés: Contrato-Plan entre el Gobierno Central y la Región Midi-Pyrennées, 2007-2013.

[6] El concepto completo del Consejo Nacional de Planeación se puede bajar del siguiente sitio en la red:

http://www.ecofondo.org.co/ecofondo/index.php?option=com_content&task=view&id=222&Itemid=40

[7] Niño, Daniel Ignacio. "Conceptos del Consejo Nacional de Planeación"Editorial Semanal. Investigaciones Económicas y Estrategias. Enero 17 de 2011. Grupo Bancolombia.

 

 

 



Comentarios   

0 # PLAN 2010-2014 10-02-2011 22:23 Responder | Responder con una citación | Citar
0 # LUIS FER4ANDO SOSA L 01-03-2011 14:52
El Artículo sobre el PDN 2010 2014 es relevante, a la vez que una herramienta para estudiarlo y realizar aportes. Recomiendo que hagamos un seguimiento a los aportes que realicen nuestros senadores, universidades, industriales, ongs y desde el punto de vista de una critica retórica, les colaboremos con nuestros aportes tecnicos, para que se ordenen a trabajar por el pais.
Atte.,
Luis Fernando Sosa Londoño
Bibliotecólogo Consultor y profesor Univeresitario
Uni8versidad de Antioquia
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0 # claudio 11-03-2011 12:39
muy atentos a no Una locomotora sin Rieles y sin frenos,,,como una buen comic el Santos y sus proyectos me recuerdan el capitulo de los Simpson (EL del Tras Rail) donde todo el Pueblo dejo de lado la Educacion, la salud... ha! ojo en colombia no hay Homer S para rescatarnos... :lol: :lol: :lol: y me rio para no llorar. esto no sera declarado como apologia al terrorismo...de Zanahoiras vamos con el mamarracho. :lol: :lol: :lol:
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0 # vivian caballero 25-04-2011 22:36
ni la caricatura de santos ni el pnd uno se lo cree mejor que se suban a la locomotora y se alejen
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