Tras un año consagrado al análisis de la nueva Constitución, el balance es agridulce: el país no ha mejorado, pero se reconoce una amplia gama de derechos sociales. La paz no se ha conseguido, pero es probable. Nunca había sido tan amplia y profunda la corrupción, gracias a la mayor descentralización y autonomía territorial…

A lo largo del año que se está despidiendo, se discutió, evaluó y celebró la veinteañera Constitución de 1991. Se revivieron las expectativas que suscitaron tanto el proceso constituyente como la Carta misma, se identificaron las ambigüedades, se ponderaron los resultados positivos y se constataron también profundas frustraciones. Casi todo fue dicho. En las líneas que vienen se quiere poner en negro sobre blanco algo de lo que se quedó en el tintero o que apenas se mencionó.

La Constitución de 1991 reemplazó a la anterior que ostentaba 105 años de vigencia… a medias, ciertamente. Por largos períodos en ese lapso, el artículo 121 puso entre paréntesis al resto del articulado.

Pero los constituyentes en 1991 también estaban prolongando el constitucionalismo republicano que, dentro del ámbito geográfico de lo que más tarde sería Colombia, se inició el 9 de diciembre de 1811con la proclamación de la Constitución de Tunja, que a juicio de Bernd Marquardt puede ser considerada más directamente como la Constitución-madre de la familia del republicanismo hispanoamericano temprano [1].

Cobra sentido hacer memoria de esto último en vísperas de celebrarse el Bicentenario de la Constitución de Cádiz de 1812, presentada por los círculos gubernamentales españoles y sus historiadores oficiosos, como el origen del constitucionalismo y del liberalismo hispanoamericanos.

El decenio trágico

Para América Latina, al decenio de 1980 se le designó como la “década perdida”. La expresión atendía a las consecuencias devastadoras que trajo la deuda externa para el subcontinente. En Colombia el impacto resultó menos severo. Sin embargo, con propiedad debe hablarse del decenio trágico. La violencia desenfrenada quebró importantes diques de contención con los que cuentan las sociedades para no precipitarse en el caos.

Obraban al tiempo poderosos factores adversos a una vida colectiva normal. Cinco organizaciones guerrilleras conformaban el cuadro insurgente. Los paramilitares combinaban su orientación contrainsurgente inicial con acciones que obedecían a estrategias de acumulación de capital. Con desenfreno las mafias narcotraficantes desarrollaban sus operaciones mediante la activación de sicarios o de redes terroristas. Dinamitaron hoteles, volaron en pleno vuelo un avión colmado de pasajeros, destruyeron sedes de periódicos y edificios públicos, multiplicaron los magnicidios. En el curso de un semestre entre 1989 y 1990 asesinaron a 3 candidatos presidenciales.

El gobierno del presidente Virgilio Barco se vio sometido a un acoso implacable y la sociedad, por momentos, parecía postrada ante las mafias. Fue un tiempo cuando ciudadanos agobiados respondían afirmativamente a la pregunta de una encuesta si consideraban pertinente que los narcotraficantes entraran al gabinete como último recurso para parar el terror.

El gran pacto de paz

Del contexto anterior emergió la idea-fuerza de una nueva Constitución como un histórico Pacto de Paz. El movimiento estudiantil por la séptima papeleta y las negociaciones de paz entre el gobierno de Barco y el M-19 — que culminaron el 9 de marzo de 1990 con la dejación de las armas —contribuyeron en favor de la convocatoria a una Asamblea Constituyente.

En lo inmediato, al M-19 le seguirían otras tres fuerzas guerrilleras. Por la convocatoria a una Constituyente votaron 5 millones de personas, de los seis millones de votantes que participaron en las elecciones del 27 de mayo de 1990.

Un rayo de esperanza se desprendió también de la conformación de una comisión de personalidades de las diversas fuerzas políticas que negociarían en Panamá con los narcotraficantes.

La Constitución del 91

La nueva Constitución consagró principios y normas que reflejaron aspiraciones colectivas de democratización política y social, de reinstitucionalización del Estado y de legitimación del sistema político. Al mismo tiempo, la Constitución incorporó en su corpus doctrinario la ortodoxia de las políticas económicas y una concepción neoliberal sobre la gestión económica del Estado

La Constitución creó bases para el fortalecimiento del Estado de Derecho mediante la estipulación de derechos y garantías individuales inspiradas en el liberalismo clásico. Proclamó el Estado Social de Derecho mediante el despliegue de una carta pormenorizada de derechos sociales, complementados con la introducción de los derechos de solidaridad es decir, de aquellos que se constituyen en el reconocimiento del destino común de hombres y mujeres y en la aceptación de responsabilidades por el futuro de la humanidad.

La extensión y la escala de desagregación de los derechos en el texto de la Constitución revelan la desconfianza del Constituyente frente al legislativo, que por el camino de los decretos reglamentarios efectivamente tendería a escamotear el alcance real de esos derechos.

La Constitución estableció un mecanismo jurisdiccional para prevenir el desconocimiento o el atropello de los derechos de los ciudadanos y ciudadanas por parte de los funcionarios: la figura de la tutela, que ha sido uno de los recursos más usados por la gente en lo que va corrido de vigencia de la Constitución.

La Constitución erigió la arquitectura jurídica de democracia participativa. En este campo afinó los derechos más tradicionales alrededor del ejercicio del sufragio y creó instrumentos nuevos de participación como son las figuras del plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa, la revocatoria del mandato.

Las ramas del poder y la descentralización

Entre los cambios institucionales que la nueva Constitución formalizó, se observan novedades introducidas en las ramas del poder:

• Con respecto al ejecutivo, se tocó discretamente lo que en la Constitución de 1886 se consagró como una especie de monarquía presidencial, sin que se desmantelara el régimen presidencialista.
• La Constitución avanzó en la modernización de la justicia.
• Se estableció como novedad importante la Fiscalía General de la Nación.
• La nueva Carta recogió los avances que desde 1983 se venían dando en relación con la municipalización y la regionalización, enlazándolos con una concepción de ordenamiento regional.
• Se adoptó el concepto de autonomía de las entidades territoriales.

La Constitución definió a Colombia como país multiétnico, pluricultural y multirregional. En su aplicación, estas afirmaciones del orden dogmático han beneficiado a minorías muy importantes, como es el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes que se apoyan en la Constitución y lo hacen con grandes diferencias en función de sus propios niveles de organización y capacidad de movilización.

Balance necesario

Con ocasión de los 20 años se adelantaron balances sobre la aplicación de la Constitución de 1991 en las pasadas dos décadas de la historia de Colombia. Se han expresado diferencias que van desde quienes sobrevaloran los resultados positivos hasta quienes niegan casi completamente cualquier avance.

No se entra aquí en la discusión de esos balances que demandarían al menos uno e incluso varios artículos de análisis adicionales. Mencionaría algunos buenos resultados simplemente para puntualizar que quien esto escribe se coloca a distancia de las visiones nihilistas sobre la Constitución de 1991.

Quizá se ha producido en la percepción de los ciudadanos y ciudadanas un acercamiento a la idea de la Constitución que no tuvo lugar bajo la Carta de 1886. Esta fue objeto de acalorados debates entre las cúpulas de los partidos tradicionales, pero no entre los ciudadanos o en los movimientos sociales. En principio esa aproximación del ciudadano a la Constitución contribuye a la calificación de la cultura política. El amplio uso de la tutela confirma parcialmente el aserto anterior.

Las limitaciones para el ejecutivo con respecto al acceso a los estados de excepción redujeron el uso arbitrario del Estado de Sitio que hicieron los gobiernos durante largos períodos de la historia contemporánea de Colombia.

Por la amplitud de la carta de derechos, por la proclamación del Estado Social de Derecho, por la promoción de la democracia participativa como alternativa a la democracia representativa, por el carácter rupturista de los procedimientos mediante los cuales se llegó a la Constituyente, por el reconocimiento de las diversidades sociales y culturales y de las situaciones especiales de comunidades numerosas, por la amplitud de la concepción de los derechos humanos, la Constitución colombiana de 1991 fue un antecedente del Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano, término acuñado por Rubén Martínez Dalmau y Roberto Viciano Pastor, constitucionalistas de la Universidad de Valencia.

Fue la primera Constitución de esa serie que avanzaría luego con las de Venezuela, Ecuador y Bolivia, aunque de las cuatro, terminará siendo la menos aplicada en sus principios innovadores.

Grandes frustraciones

En primer lugar la Constitución de 1991 no se constituyó en el pacto histórico de paz tan esperado por las mayorías nacionales. Las organizaciones insurgentes que optaron por la paz lo hicieron en parte antes de la aprobación de la Constitución o durante el proceso de su convocatoria o adopción.

Las que no entraron por entonces a la vida social y política, tampoco lo hicieron posteriormente. El conflicto interno está aún lejos de culminar, no obstante los severos golpes asestados por las Fuerzas Armadas a las FARC. Se ha acentuado el carácter de una guerra sucia, que adelantan sus actores militares bajo la paradójica vigencia de una Constitución que puso a la defensa de los derechos humanos como una de sus primeras prioridades. La violencia paramilitar y mafiosa tampoco desapareció ni sus estructuras colapsaron, sino que mutaron como lo muestra la expansión de las bancas criminales (BACRIM).

Habría que recordar que el proceso de la Constitución de 1991 no comenzó con los mejores auspicios para la paz. Mientras los votantes concurrían a las urnas para elegir a los constituyentes, el 9 de diciembre de 1990, por orden del presidente Gaviria, el ejército se tomaba a Casa Verde en las montañas del Meta, sede del Secretariado de las FARC, guerrilla que al menos formalmente continuaba en un proceso de paz.

¿Qué pasó con los derechos sociales?

Al conmemorar los primeros diez años de la Constitución, fueron muy elocuentes los títulos de ensayos que daban cuenta del análisis de la aplicación de los derechos sociales, tan solemne y profusamente declarados en 1991: “Constitución de 1991, Estado Social y Derechos Humanos: promesas incumplidas…” (Rodrigo Uprimny); “Las Promesas incumplidas de la Democracia Participativa” (María Teresa Uribe de Hincapié) -cursivas añadidas por el autor-. [2]

A los 20 años, los análisis sobre los mismos temas no son más esperanzadores que hace una década: la pobreza extrema no cede, el índice de Desarrollo Humano no mejora y Colombia ocupa el segundo lugar en América Latina por nivel de desigualdad en la distribución del ingreso, después de Haití.

¿Por qué tras veinte años de Constitución, también ha habido veinte años de frustración en diversos aspectos centrales? A diferencia de los demás países que adoptaron las nuevas Constituciones, en Colombia no se conformó un movimiento político nuevo en torno a la Constituyente. La convocatoria fue posible sólo por la presión ciudadana, que forzó el acuerdo de corrientes políticas tradicionales:

• El Movimiento de Salvación Nacional, ala del Partido Conservador dirigida por un líder reaccionario: Álvaro Gómez Hurtado,
• El Partido Social Conservador dirigido por otro líder derechista: Misael Pastrana Borrero,
• El partido Liberal dirigido por Horacio Serpa y
• El M-19, una organización que por entonces carecía de programa.

Pero aún asumiendo que las fuerzas que convergieron en el seno de la Constituyente se hubieran mantenido fieles a una orientación reformista, fueron rápidamente marginadas de las instancias donde se definiría en buena parte la suerte de la Constitución.

Cuando la Constituyente se mostró dispuesta a disolver el Congreso, senadores y representantes, liberales y conservadores, amenazaron con el golpe de Estado. Los ánimos se calmaron solo cuando los constituyentes renunciaron a presentarse a elecciones a cuerpos colegiados para el primer período, luego de aprobada la Constitución. Se designó además un Congresito que operó paralelamente a la Constituyente.

La Constitución se aprobó, pues, en medio de un chantaje abierto de la vieja clase política que integraría el Congreso en el primer período de aplicación de la Constitución.

Además la Constitución misma albergó una contradicción fundamental entre una orientación social-demócrata en materia de derechos sociales y un horizonte privatizador y neoliberal en el campo de las políticas económicas.

La Constitución de 1991 – privada de dolientes en el campo político – quedó en lo inmediato en manos de un congreso clientelista y reaccionario y de un presidente de la República neoliberal, dominado por la preocupación unilateral de asegurar la rentabilización del capital e insensible a los derechos del mundo del trabajo.

La descentralización era necesaria y consagrarla en la Constitución resultaba inaplazable. Pero en su desarrollo pesó demasiado fuerte la idea de buscar en ella la solución a las finanzas públicas. Además, ¿cómo ignorar el hecho de que un nuevo clientelismo mafioso cabalgó sobre la regionalización y la municipalización política y administrativas del país? En inevitable constatar que la parapolítica no está superada aunque numerosos representantes estén en la cárcel.

Superar las contradicciones internas

Este cuadro esquizoide dentro del cual tuvo sus primeros desarrollos la Constitución de 1991 se hará más contradictorio durante las dos administraciones del presidente Uribe, durante las cuales el régimen político chocará abiertamente con la organización jurídica del país.

Más allá del fetichismo constitucional, la Constitución tiene aspectos que aún esperan ser aplicados o profundizados, pero no es tan cierto que la defensa de la Constitución de 1991 equivalga a todo un programa político. Las inconsistencias de la Carta no pueden ignorarse.

El movimiento por la paz y la democratización del país debe incorporar la defensa de la Constitución, pero al mismo tiempo debe trascenderla en sus aspectos regresivos o contradictorios.

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