El presupuesto participativo es ya una práctica corriente en muchas grandes urbes, desde la exitosa experiencia de Porto Alegre en 1989. En Bogotá nunca se ha intentado siquiera algo de planeación participativa. Los candidatos poco apuestan por la democracia participativa, una más de las aspiraciones frustradas de la Constitución del 91.

Uno de los grandes objetivos de la descentralización en la Constitución de 1991 fue la promoción de la democracia participativa en Colombia y la puesta en marcha de modelos de gobierno municipales comprometidos con una gestión pública más democrática.

Hasta la fecha y desde su promulgación, ninguno de los alcaldes de Bogotá ha tenido un compromiso de fondo con la participación ciudadana y el tema ha ocupado un lugar marginal.

Parecería que ha primado en ellos una concepción schumpetereana de la democracia, donde la gente solamente cumple su papel al momento de elegir a quiénes van a gobernarlos y luego debe dejar la gestión y el gobierno exclusivamente a sus autoridades.

En este artículo hacemos primero una revisión de la experiencia previa, enfocándola en la planeación participativa en el Distrito [1] y a continuación analizamos los programas de gobierno de los candidatos a la Alcaldía de Bogotá. Todo indica que no va a haber mayores cambios en cuanto a democracia participativa.

La planeación participativa en los planes de desarrollo

• El Plan de Desarrollo de Jaime Castro (1992 – 1994) incluyó un título sobre participación comunitaria y descentralización, donde no se mencionó una sola vez la planeación participativa. Las propuestas se concentraron en el fomento de la organización comunitaria, la formación ciudadana, la participación de organizaciones comunitarias en proyectos de desarrollo y el fomento de asociaciones de vecinos. 
• En el Plan de Desarrollo Formar Ciudad para el período 1995-1997, de Antanas Mockus, tampoco se mencionó explícitamente la planeación participativa, aunque se incluyó la promoción de la participación comunitaria como una de las líneas de acción dentro de la prioridad de cultura ciudadana, que era el eje central del plan. Sin embargo no se fijaron objetivos específicos ni metas concretas a alcanzar mediante indicadores verificables. 
• En el Plan de Desarrollo del alcalde Enrique Peñalosa, Por la Bogotá que Queremos para el período 1998-2001, la participación se concibió como un componente de la eficiencia de la administración pública; dentro de la prioridad “eficiencia institucional”, cuyo objetivo era “establecer una gestión pública que en todas sus instancias promueva una administración eficiente y respetuosa del ciudadano”, se incluyó como uno de los programas la participación ciudadana, junto a otros programas como el fortalecimiento de la descentralización, la modernización, el fortalecimiento de la gestión pública y la modernización del sistema financiero del Distrito. 
• En el Plan de Desarrollo de la segunda administración Mockus, Para Vivir Todos del Mismo Lado (2001-2003) se dio un peso mayor a la participación, dado que se estableció como la primera política general del Plan que “la ciudadanía y su participación serán el eje de la gestión”. Dentro del programa de cultura ciudadana se incluyó el tema de la participación con proyectos orientados a promover la participación ciudadana y la organización comunitaria, pero no se hizo ninguna referencia explícita a la planeación participativa local, ni se formularon metas concretas a alcanzar. 
• El Plan de Desarrollo de Luis Eduardo Garzón (2004 - 2007) continuó con la línea de incluir como uno de los principios básicos del documento la participación, en los siguientes términos: “Involucrar la participación de ciudadanos y ciudadanas en la toma de decisiones públicas, y promover el fortalecimiento de las organizaciones sociales y la construcción de capital social.” (Artículo 3.5). 
• El Plan de Desarrollo Actual, Bogotá Positiva: para Vivir Mejor (2008-2011), incluyó la participación como uno de los siete objetivos estructurantes del Plan de Desarrollo, destacando de este modo la prioridad que la actual administración decidió asignar al tema.

1. Involucrar a la población en el proceso de toma de decisiones del gobierno;
2. Garantizar que los recursos de los fondos de desarrollo local –FDL- se ejecuten conforme a la participación ciudadana en los planes de desarrollo y en los presupuestos;
3. Fortalecer el capital social;
4. Promover la organización social y potenciar las capacidades técnicas y políticas de las personas para mejorar su poder de interlocución con las autoridades públicas;
5. Fortalecer el control social a la gestión pública y sus resultados, en los ámbitos distrital y local.

Sin embargo, el resto del plan se parece mucho a los anteriores en cuanto a la formulación de estrategias y programas en términos vagos e imprecisos que no permiten saber claramente en qué consistirán las acciones a desarrollar.

Balance general de los planes

La revisión de los planes muestra que las políticas sobre participación son principalmente discursos generales y retóricos, sin mayores compromisos concretos por parte de las administraciones; igualmente indica que el tema de la planeación participativa local no ha aparecido como propósito en la mayoría de los planes de desarrollo y solo recientemente ha sido enfatizado tímidamente.

Ninguno de los planes se acompañó con un diagnóstico e interpretación sobre la situación de la participación en la ciudad que sirviera como referente para sustentar los objetivos, estrategias, programas y proyectos.

Adicionalmente en ninguno de los planes se fijan metas concretas en cuanto a la magnitud y calidad de la participación ciudadana en general ni con relación a la participación en la planeación local en particular.

Esta situación hace que sea prácticamente imposible hacer seguimiento y evaluar las estrategias de promoción de la participación y se traduce en los planes de desarrollo en la repetición aburrida de textos sin sentido; desde la administración Mockus se habla de fortalecer la participación ciudadana pero no tenemos ninguna información que nos permite saber si se ha fortalecido.

Siempre será posible decir en un plan que la participación es débil y que es necesario fortalecerla. Todo esto es un indicador adicional del desinterés y bajo nivel de compromiso de los Alcaldes Mayores, de sus equipos de gobierno y del Concejo por una participación ciudadana efectiva.

Planeación participativa local, en la práctica

Antes de la expedición del Acuerdo 13 de 2000, se realizaron dos ejercicios de promoción de la planeación participativa durante los gobiernos de Antanas Mockus (1995-1997) y durante el gobierno de Enrique Peñalosa (1998-2001), en el marco de decretos expedidos por los Alcaldes Mayores.

A partir del Acuerdo 13 de 2000 se han realizado tres ejercicios de planeación participativa en los años 2001, 2004 y 2008. Durante este período no se ha realizado estrictamente hablando un ejercicio de presupuesto participativo en las localidades, aunque en el año 2006 se hizo una experiencia de discusión de prioridades en el eje social.

Estas experiencias se han desarrollado por iniciativa de la administración, pero en términos generales con muy bajo compromiso por parte de los Alcaldes Mayores e incluso de los Secretarios o directores de establecimientos públicos.

Lo más destacado de las experiencias de planeación participativa en lo local es la reducida participación ciudadana en comparación con el total de habitantes de la ciudad. En 2004 votaron en los encuentros ciudadanos 56.000 personas y en 2008 lo hicieron 68.000 [2].   Según el censo de 2005, en Bogotá vivían 4.980.659 personas mayores de 14 años; asumiendo este universo como la referencia para la participación, tendríamos que en 2008 participó el 1,29 por ciento del total y en 2004 el 1,15 por ciento. En los ejercicios anteriores la participación fue aún menor. En el caso de la participación en el plan distrital, este porcentaje puede resultar aún más bajo, pues si se acepta el dato de Fabio Velásquez de 20.000 personas para 2004 [3], daría apenas el 0,4 por ciento.

Es claro que para el 99 por ciento de los bogotanos no existe la planeación participativa, ni en lo distrital ni en lo local. Igualmente, desde la perspectiva de resultados de participación amplia, representatividad, eficacia y equidad, la experiencia de Bogotá no sale bien librada.

¿Candidatos democráticos?

Todo parece indicar que la situación de la democracia participativa no va a mejorar si nos fijamos en las propuestas de los candidatos:  

• Salvo el Programa de Aurelio Suárez, ninguno de los candidatos tiene una parte o punto específico denominado expresamente democracia o participación ciudadana ni un mínimo diagnóstico, y con excepción de los programas de Gina Parody y Aurelio Suárez, el tema se aborda en unas pocas líneas. 
• Enrique Peñalosa ofrece en términos muy generales hacer lo que no hizo cuando fue alcalde: profundizar el ejercicio de los presupuestos participativos, tanto locales como distritales, pero no dice cómo. 
• Gustavo Petro ofrece aplicar a fondo los principios de la planeación participativa, presupuesto participativo y control social, pero tampoco dice mediante qué instrumentos concretos. Considerando que hasta el momento estos son los dos candidatos con mayores probabilidades de ganar la Alcaldía, vemos que las perspectivas de mejoramiento de la democracia participativa no parecen ser muy grandes. 
• Gina Parody propone algunos instrumentos más concretos como modificar el esquema de las audiencias de rendiciones de cuentas y la medición de satisfacción de los ciudadanos, pero no ofrece tampoco una política precisa de promoción de la participación. 
• Jaime Castro se compromete con las veedurías, la rendición de cuentas y gobierno en línea, temas que son obligaciones legales.
• Aurelio Suárez establece un conjunto amplio de objetivos que reflejan una mayor intención de impulsar la democracia participativa pero tampoco concreta instrumentos.
• Carlos Fernando Galán ofrece fortalecer los presupuestos participativos, crear una verdadera cultura de la rendición de cuentas y mejorar la interlocución con los espacios de participación, pero tampoco precisa cómo.
• Finalmente Mockus, ofrece usar metodologías de planeación que promuevan la participación, algo que no hizo a fondo cuando fue alcalde. 

Afortunadamente, para ellos, en los debates nunca les preguntan si van a mejorar la democracia participativa.

* Economista.
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Anexo

La participación ciudadana en los Programas de Gobierno