Valorización: los aciertos y los errores

(Tiempo estimado: 7 - 13 minutos)

Adriana Cordoba RazonPublicaLa demostrada capacidad –y voluntad- de pago de los bogotanos están en jaque ante las arbitrariedades, los aplazamientos y los incumplimientos de obras, cuyo beneficio directo a veces resulta remoto. 

Adriana Córdoba Alvarado*

BOGOTA

 

Una herramienta buena…pero delicada

La valorización es una fuente obvia para financiar obras de uso común en la ciudad, y es también natural que contribuyan más quienes más se beneficien de la obra. Tanto así que esta contribución  es definida como un “gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeto a registro, destinado a la construcción de una obra de interés público que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución  de las obras” (Acuerdo 7 de 1987, énfasis añadidos).

 

Adriana Cordoba valorizacion bogotaEstos problemas hacen muy desigual e inequitativa la distribución del gravamen y tienen consecuencias graves, como la previsible reacción ciudadana y su efecto político.  
Foto: @Anyelik

 

En Bogotá — donde no obstante  la elevada inversión pública en los últimos lustros queda mucho por hacer — el uso de la valorización no responde a un menú de obras, amplio y diverso, ni al interés por multiplicar las inversiones, sino a la voluntad de la Administración y del Concejo para tramitarla y ofrecer así un conjunto de obras que atraigan respaldo político y electoral, en cualquier coyuntura determinada.

Ahora bien, la ejecución efectiva de estas obras depende de la capacidad de la administración para recaudar la contribución, y de la capacidad de las entidades para llevar a cabo los proyectos que la ciudadanía ha de disfrutar.

Pero también depende de la voluntad de pago de la propia ciudadanía, en la medida en que conozca, comparta y esté dispuesta a financiar la construcción de las obras, porque reconoce que la benefician directa o indirectamente, que benefician a otros o al proyecto colectivo de ciudad.

En consecuencia, si la decisión de pagar se relaciona con la legitimidad institucional y la confianza en el gobierno, sus bajos niveles actuales — causados por problemas administrativos o de incumplimiento en la ejecución de obras — pueden convertir los inconvenientes técnicos en encendidos debates políticos y en movilizaciones ciudadanas de graves consecuencias para la cultura tributaria y la validez de esta fuente, una de las más dinámicas y redistributivas para ciudades como Bogotá.

Lecciones para meditar

El uso del gravamen en la ciudad ha sido esporádico y desafortunado, aunque a diferencia de la década de los ochenta — cuando fue imposible que el Concejo la aprobara para la Troncal Caracas — en la primera década del siglo XXI se aprobaron varios acuerdos, de difícil ejecución, no por problemas de pago, sino más bien de diseño y manejo.

De la escasa práctica y aprendizaje en la gestión de este gravamen dan cuenta sus recientes intentos fallidos, de los que quedan varias lecciones que conviene meditar: 

1.   Ambigüedad en la norma: ¿beneficio general o local?

El Acuerdo 180 de 2005 aprobó una valorización por beneficio local y distribuyó el plan de obras en cuatro grupos, con cinco zonas de influencia por grupo, pero su contenido, obras y extensión de las áreas de influencia se asemejan más al beneficio general: obras distribuidas por toda Bogotá, áreas de influencia que abarcan casi todos los predios y algunos proyectos de alto impacto urbano, como la Avenida José Celestino Mutis, la Autopista Norte y la Avenida Circunvalar.

Esta experiencia indica que aplicar un esquema de beneficio local con extensas áreas de influencia provoca inconformidad, pues los vecinos no ven el beneficio de obras ubicadas a gran distancia de sus predios y que no usa en forma regular, como puede pasar, por ejemplo, con el propietario de un inmueble en Engativá que recibe un cobro por los andenes del Chicó, a más de 20 kilómetros de su residencia.

En consecuencia, cualquier revisión al Acuerdo 180 de 2005 debería aclarar el tipo de beneficio, aunque este ajuste podría afectar las ecuaciones de distribución y de asignación, que fijan el monto a cobrar a los contribuyentes. 

2. Incumplimiento de términos del acuerdo de valorización

Según los Acuerdos 7 de 1987, 180 de 2005 y modificatorios, el Instituto de Desarrollo Urbano  (IDU) tiene un plazo de dos años a partir de la expedición del acto administrativo que ordena asignar el valor del monto distribuible a la construcción de las obras del respectivo grupo, para iniciar la ejecución de las obras (parágrafo 2°, articulo 7, Acuerdo 398 de 2009).

En la fase I del Acuerdo 180 de 2005, asignada en noviembre de 2007 y cobrada casi completamente en 2008, 36 de las 40 obras incluidas en el grupo 1 se iniciaron apenas en noviembre de 2009, límite del plazo. Las cuatro restantes no fueron contratadas por problemas de asignación y no cobro a OPAIN como administrador del Aeropuerto.

En cuanto a las obras de la fase II, asignada en diciembre de 2012, deberían iniciarse antes de diciembre de 2014, lapso durante el cual el IDU tendrá que adelantar los procesos de recaudo y selección de contratistas.

Sin embargo, la incertidumbre causada por la prórroga del pago de la valorización de la fase II, la indefinición sobre obras incluidas, ajustadas o excluidas de la propuesta de modificación en curso, y la reducción probable del número de contribuyentes, hacen prever que disminuirán los recursos y las obras, que aumentarán sus costos y, por lo tanto, que no se cumplirán todos los compromisos asumidos por la Administración.

3. Errores en la distribución del monto

Para liquidar la Valorización por Beneficio Local, el IDU aplicó el método de distribución de factores de beneficio, que utiliza coeficientes numéricos para calificar las características prediales y su relación con las obras: área de terreno (variable base), estrato, nivel geoeconómico, densidad o pisos, explotación económica o uso y grado de beneficio.

Sin embargo, este método presenta problemas cuando se usa para asuntos económicos.  Originalmente se aplica para proyectos de transporte.  Pero con frecuencia ocurren errores en su aplicación. Por ejemplo, en un conjunto de casas y apartamentos, una casa de dos pisos de mayor área recibe un cobro menor que el de un apartamento de menor área en una torre de cinco pisos.

También hay errores en el factor de conversión asociado con cada grupo de obras y zona de influencia: predios homólogos pero ubicados en distintas zonas de influencia tienen cobros distintos. Por ejemplo, predios de estrato dos en Bosa o Kennedy, de similar área y número de pisos, reciben un cobro mayor que predios en Usaquén o Suba de estrato tres, porque el factor de conversión de la zona de influencia 4 (Kennedy y Bosa) es mayor que el de la zona 1 (Suba y Usaquén).

Estos problemas hacen muy desigual e inequitativa la distribución del gravamen y tienen consecuencias graves, como la previsible reacción ciudadana y su efecto político. 

4. Incumplimiento en la entrega de obras

El cumplimiento de plazos señalados en el Acuerdo 180 de 2005 se afectó por la demora en la entrega de obras del grupo 1, que obligó a la Administración a solicitar al Concejo la ampliación de plazos para asignar las fases II, III y IV en dos ocasiones: en 2009, el Acuerdo 398 aplazó la fase II para 2010, cuando el Acuerdo 445 lo extendió a 2012. En la actualidad, se tramita un nuevo Acuerdo en igual sentido, que aplazará o cancelará definitivamente las fases III y IV.

La demora en la ejecución y entrega de las obras pertenecientes al grupo 1 se debió, entre otros factores, a:

  • Inadecuada estructuración de contratos: Los objetos contractuales de algunas obras incluían realizar los estudios y diseños. Más aun, esta etapa no contó con un plazo razonable y anterior a la construcción, sino que se pactó iniciar simultáneamente los estudios y diseños con las obras, y se definió un plazo integral para los contratos, con traslapos en los primeros seis meses entre ambas etapas.

Pero pasados seis meses de la “Etapa de Estudios y Diseños”, estos no estaban definidos ni aprobados en su totalidad, las actividades de construcción ejecutadas eran reducidas y el resultado fue la suspensión de los contratos y el incumplimiento en la entrega de obras.

Esta situación se presentó, entre otros, en los siguientes contratos: -   la intersección Avenida Carrera 9ª con Carrera 11, -   la construcción de  la Carrera 11 desde la Calle 106 hasta la Avenida Carrera 9ª, -   la intersección de la Calle 100 con Carrera. 15, -   la intersección Avenida Carrera 9ª con Calle 94 (con resolución de caducidad).  

  • Errores en la estimación de los valores de las obras: Aunque definidos en el Anexo 2 del Acuerdo 180 de 2005, en algunos casos resultan ser muy inferiores a los valores reales de ejecución.

Por ejemplo, las obras del grupo 2 de la zona de influencia 3, que incluye la intersección de Puente Aranda — Carrera 50 por Avenida de las Américas, Avenida de los Comuneros y Avenida Colón (denominado “El Pulpo”) — entre otras vías, andenes y puentes peatonales, los estudios, los diseños y la construcción se valoraron en 62.831.600.642 pesos, pero solo la intersección de Puente Aranda podría superarlo ampliamente. 

  • Debilidades en la coordinación interinstitucional: El cumplimiento de los contratos en los plazos previstos se afectó, en parte, por la falta de coordinación entre las entidades.

Tal fue el caso de la intersección de la Avenida Carrera 9ª con Calle 94, cuyo contratista atribuyó su incumplimiento a problemas entre la Secretaría Distrital de Movilidad, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado y los Ferrocarriles del Norte de Colombia, para aprobar los estudios y diseños necesarios para los planes de manejo de tráfico, los estudios para redes hidrosanitarias y la red ferroviaria. 

  • Demora en la adquisición y entrega de predios: Las dificultades históricas y recurrentes que se presentan en la adquisición y la entrega de predios afectaron la ejecución de las metas físicas: retrasos para iniciar actividades, demoras en construcción y bajos rendimientos en la ejecución, que elevan sus costos.

Esta situación se presentó en la Avenida Laureano Gómez (Avenida Carrera 9ª) desde la Avenida San Juan Bosco (calle 170) hasta la Avenida Cedritos (calle 147).  

  • Cumplimiento de las condiciones técnicas de obras pactadas.  Problemas en la interventoría y el control de las obras: Las incertidumbres legales, administrativas, técnicas, temporales y fiscales para realizar las obras finalmente se materializan en resultados parciales, extemporáneos e insatisfactorios cuando las mismas logran terminarse.

Ante tal escenario, quedan muchas dudas sobre la calidad, rigor y efectividad de las interventorías.

Reestructurar el IDU

La solución empieza, sin duda, con un compromiso para recomponer el marco normativo, institucional y administrativo de la Valorización, no solo para seguir modificando un acuerdo que desde muchos puntos de vista requiere de mayor sustento técnico y fiscal.

Adicionalmente, las modificaciones repetidas de los acuerdos de valorización indican que subsisten problemas que éstas no logran resolver, de suerte que no parece razonable insistir en esta medicina.

Si bien es necesario revisar el propio Estatuto de Valorización, tal vez resulte aún más urgente transformar al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU). Mientras no se fortalezca técnica y administrativamente a esta entidad, la presión por ejecutar los recursos ya pagados por la ciudadanía o entregados por el gobierno nacional, generará más riesgos que beneficios, y contribuirá a aumentar tantas incertidumbres que reducen la legitimidad del aparato distrital en su conjunto.

También es necesario disponer de nuevos modelos de distribución de la valorización, que incluyan de manera apropiada la capacidad de pago de los propietarios o poseedores. Al respecto, la ciudadanía no está reaccionando en contra de pagar la valorización, sino en contra de cobros aparentemente excesivos, razón por la cual la propuesta de no cobrar a los predios de menos de un determinado número de salarios mínimos puede afectar la cultura tributaria a largo plazo.

La inversión pública bien ejecutada valoriza a todos los predios y la pertenencia a la ciudad se expresa también compartiendo el deber de tributar, para acceder a los derechos que protege el Estado territorial.

*  Veedora Distrital.

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
Se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución  de las obras. 





































 
 Los hechos indican que aplicar un esquema de beneficio local con extensas áreas de influencia provoca incon-formidad en la comunidad, que no ve el beneficio directo de obras ubicadas a grandes distancias de sus predios.









































 
 Estos problemas del modelo hacen muy desigual e inequitativa la distribución del gravamen y generan graves consecuencia, como la previsible reacción ciudadana y su efecto político.





























































 

Si bien es necesario abordar la revisión del propio Estatuto de Valorización, tal vez resulte aún más urgente transformar estructuralmente al IDU.

 
















 

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