Dos décadas de seguridad ciudadana: muchos menos homicidios, faltan gobiernos locales

(Tiempo estimado: 6 - 11 minutos)

hugo aceroAl pasar revista a la seguridad en Colombia durante los últimos veinte años, es un hecho que la violencia se ha reducido a la mitad, pero aún no se ha logrado migrar con éxito de seguridad del Estado a seguridad ciudadana, que requiere un más alto grado de coordinación entre autoridades civiles y Fuerzas Armadas a nivel local.

Hugo Acero Velásquez*

1991, 1886

0144La Constitución de 1991 sentó las bases para transformar el manejo del orden público que, en perspectiva, debió haber hecho el tránsito de seguridad del Estado a seguridad ciudadana dentro del marco del Estado Social de Derecho. En lo legal y en lo institucional, este proceso tuvo su mayor avance durante los 90, pero veinte años después dista mucho de haberse completado.

Debo aclarar que el concepto “seguridad ciudadana” como tal no aparece en la Constitución del 91. De hecho esta mantiene la concepción tradicional de orden público, aunque menos restrictiva de las libertades que la adoptada al amparo del Estado de Sitio que preveía la Constitución de 1886 -un instrumento central de gobierno durante casi toda la segunda mitad del siglo XX que a menudo permitió al Ejecutivo pasar por encima del Congreso y restringir derechos y libertades, mediante leyes supuestamente “tem­porales”.

Gaviria: mejora la coordinación local

Con la nueva Constitución, la responsabilidad civilista en cabeza del presidente por “preservar y restablecer el orden público donde fuere turbado” se extendió a las autoridades civiles locales, los gobernadores[1] y los alcaldes [2], en un proceso de delegación y no de descentralización, en tanto que “…los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes” [3].

Este impulso civilista, contrario al carácter militar, policivo y restrictivo del manejo del orden público propio de la constitución del 86, reafirmado al nombrar un ministro de Defensa civil, llevó al gobierno Gaviria a elaborar y a poner en ejecución la Estrategia Nacional Contra la Violencia, el primer documento de política de Estado en materia de seguridad, hasta ese momento, que contemplaba la participación activa de gobernadores y alcaldes en la búsqueda de soluciones a los graves problemas de violencia y delincuencia que atravesaba el país y que se manifestaban en la mayoría de los departamentos y municipios.

Para dar cumplimiento a lo ordenado por la Constitución y facilitar el trabajo de gobernadores y alcaldes en materia de orden público, el gobierno Gaviria, sobre la base de la Ley 684 de 1991, expidió el Decreto 2615 de 1991 que reorganizó los consejos departamentales de seguridad y el consejo de seguridad del Distrito Capital, creó los consejos regionales de seguridad y los consejos metropolitanos de seguridad y facultó a los gobernadores para autorizar u ordenar la formación de consejos municipales de seguridad.

Este decreto fortaleció el manejo civilista del orden público local en tanto en cumplimiento de su obligación constitucional y legal, los alcaldes y gobernadores pueden ahora “citar” a los comandantes de la fuerza pública y demás miembros de los consejos, cuya asistencia es “obligatoria e indelegable” –una situación que hasta la fecha e infortunadamente no se cumple a cabalidad en la gran mayoría de departamentos y municipios[4].

Además de estos avances que impulsó la nueva Constitución y con una buena dosis de voluntad política, el gobierno Gaviria reformó y fortaleció la Policía Nacional, institución que a comienzos de los noventa registraba el más bajo nivel de confianza ciudadana y adolecía de problemas de corrupción; la Ley 62 de 1993, conocida como “la ley de la Policía” reafirmó el carácter civilista del manejo del orden público en cabeza de los alcaldes como jefes de policía y reconoció a los municipios como escenarios privilegiados de la planeación y ejecución de los planes de seguridad ciudadana, bajo el liderazgo del mandatario local.

Estas acciones dieron resultados tangibles en materia de reducción de la violencia: se pasó de una tasa de 75 homicidios por cada 100.000 habitantes en 1991 a 57 en 1998, como se ve en la siguiente gráfica:

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Una parte importante de estos logros se debió a los esfuerzos de los alcaldes de Cali, Medellín y Bogotá, quienes sobre la base de la Constitución del 91 asumieron sus responsabilidades en materia de seguridad, elaboraron y ejecutaron planes integrales y obtuvieron importantes resultados en materia de reducción de la violencia homicida. En 1991, las tres ciudades concentraban el 47 por ciento de los homicidios que ocurrían en el país y en 1998 esta cifra se redujo a 32 por ciento.

Pastrana: Armarse para la paz

Entre 1999 y 2002 la violencia homicida volvió a crecer hasta una tasa de 64 homicidios por cada 100.000 habitantes. Durante estos años el gobierno de Andrés Pastrana dedicó sus mayores esfuerzos a negociar la paz con los grupos guerrilleros, en especial con las FARC.

En materia de seguridad debe reconocerse que Pastrana tuvo el logro político de desprestigiar a las FARC tanto dentro como fuera del país, acompañado de un importante fortalecimiento técnico y humano de las Fuerzas Armadas y el inicio de la acción militar contundente en contra de las guerrillas, desde febrero de 2002, cuando se rompió el proceso de paz con las FARC, condiciones éstas que permitieron el mejor desempeño del gobierno siguiente.

Uribe: Reducción de violencia y de amenaza guerrillera

Entre 2003 y 2009, el presidente Uribe asumió el papel de comandante y jefe de las Fuerzas Armadas que confiere la Constitución de 1991 al primer mandatario y lideró la política de Seguridad Democrática, cuyos resultados fueron muy notables, particularmente en reducir la violencia homicida: pasó de una tasa de 64 homicidios por cada 100.000 habitantes en el 2002 a 37 en el 2010, además de reducir sensiblemente la amenaza guerrillera.

Manejo civil, pero centralizado

Con todo y estos logros de reducción de la violencia durante los últimos 20 años, puede asegurarse que desde 1994 no se ha tenido en cuenta a los alcaldes y gobernadores como corresponsables de la seguridad, como lo establece la Constitución, a pesar del esfuerzo importante pero aislado que ha venido realizando la Policía Nacional desde el año 2004 con el Programa Departamentos y Municipios Seguros y que busca que todos los alcaldes y gobernadores asuman su responsabilidad en la materia.

Durante estos 20 años se ha fortalecido el manejo civil de la seguridad en cabeza del ejecutivo nacional y de unas pocas gobernaciones y alcaldías que no pasan de 20, en un país donde existen 32 gobernaciones y 1.100 municipios, es decir que el manejo civilista de la seguridad todavía está por desarrollarse en casi todo el territorio nacional.

Santos: Coordinación por verse.

Hoy, el gobierno de Unidad Nacional de Santos ha presentado dos políticas en materia de seguridad:

  • la Política de Seguridad y Convivencia
  • la Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad.

El primer documento se destaca por su integralidad y porque, como lo establece la Constitución, involucra a los alcaldes como responsables de este tema a nivel local.

En el segundo documento llama la atención que no se menciona a los gobernadores y alcaldes, desconociendo las responsabilidades constitucionales y legales que tienen en materia de orden público. Se trata de una estrategia militar y policial que corresponde al Ministerio de Defensa pero no incluye a las autoridades civiles del orden local e incluso a algunas del orden nacional, pues falta destacar el papel de los alcaldes, los gobernadores, la Fiscalía, la rama judicial y otros ministerios, ejemplo el de Interior y Justicia.

En este campo el presidente Santos debería abanderar el proyecto que la Policía Nacional emprendió en 2004 con el Programa Departamentos y Municipios Seguros, e involucrar a todos los alcaldes y gobernadores en la solución de los problemas de violencia y delincuencia que aquejan en mayor o menor medida a todos los departamentos y municipios; un trabajo en equipo que debe involucrar a todas las autoridades de seguridad, justicia y desarrollo social y que permitiría que todos asuman las responsabilidades constitucionales y legales que se tienen en materia orden público y seguridad.

Policía y Militares: confusión antidemocrática

Finalmente, la Constitución de 1991 definió de manera precisa las funciones de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares:

  • a la primera la reconoció como un “…cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación” con funciones de mantener “…las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”[5].
  • a las segundas, le definió funciones en materia de “…defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”[6].

Son dos campos de trabajo distintos, que desde la segunda mitad del siglo pasado hasta hoy se entremezclan haciendo que las Fuerzas Militares, en su esfuerzo por combatir al “enemigo interno” y en particular a los grupos armados al margen de la ley o a cualquier otra actividad que se considerara relacionada con los mismos, acabaron asumiendo tareas de carácter policial o cuasi-policial, ajenas a su formación y características, mientras que la Policía se militarizó y terminó asumiendo funciones propias de las Fuerzas Militares en algunos territorios.

En este terreno hay que reconocer que la atención al conflicto armado y al narcotráfico, ante la necesidad de garantizar la seguridad del Estado y de los ciudadanos, en la práctica ha sido un obstáculo cumplir estrictamente las funciones que la Constitución establece tanto para la Policía como para las Fuerzas Militares, aunque la institución policial es la que más avanzado en su carácter civilista, preventivo y de cercanía a los ciudadanos en los últimos 20 años.

La acción de involucrar a todos los alcaldes y gobernadores en materia de política de orden público reafirmaría, en parte, el carácter civilista de la Constitución de 1991 en su concepción del orden público y pondría al país a la par de las democracias más avanzadas, no solo en materia de cifras de violencia y delincuencia, sino en el manejo democrático de la seguridad.

* Sociólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Académico de las universidades de los Andes y Externado de Colombia. Experto en seguridad ciudadana.

Notas de pie de página


[1] Constitución 1991. Artículo 303: “…el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público”.

[2]  Constitución 1991. Artículo 315: “Atribuciones del alcalde...2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.”

[3] Artículo 296 de C: N.

[4] Cabe anotar que los consejos, que fueron diseñados como instancias de planeación y prevención de los delitos, hoy son más reactivos que proactivos, se reúnen después de los hechos de violencia, cuando ya no se puede hacer nada.

[5] Artículo 218 de la Constitución Nacional de 1991

[6] Artículo 217 de la Constitución Nacional de 1991

 

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Comentarios  

Jesus Antonio Gomez
-1 # Jesus Antonio Gomez 05-07-2011 08:09
Por ello el fortalecimiento de la consciencia de los honorables concejales y alcaldes para destinar presupuestos y liderar con los alcaldes los conceptos de política publica es muy importante ......:.......D r. Acero nuevamente felicitaciones por sus aportes y trabajo recuerde que ahora estamos disponibles para ayudar en este proceso que usted viene tra bajando y uniendo nuestro esfuerzo lo podría acompañar ...el panorama no solo para Colombia ,sur y Centroamérica nos daría opción para unir experiencias exitosas..
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