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Circunscripciones de paz: necesarias pero problemáticas

(Tiempo estimado: 5 - 10 minutos)

Diálogos frente a la circunscripción de paz.

Camilo VargasSon un punto crucial del Acuerdo de paz para llevar la democracia a las regiones del conflicto, pero existe el riesgo de que el proyecto se hunda en el Congreso, o de que queden mal diseñadas y sean copadas por actores armados y políticos corruptos.   

Camilo Vargas Betancourt*

Territorios sin Estado

“Los lugares que por su aislamiento y distancia de las demás poblaciones” no puedan ser gobernados por las instituciones ordinarias del Estado “podrán ser regidos por leyes especiales, hasta que (…) pueda establecerse en ellos el régimen constitucional”. Así rezaba el artículo 167 de nuestra Constitución de 1843 al crear los llamados “territorios nacionales”, regiones de difícil control para el gobierno local cedidas “al Gobierno general con el objeto de fomentar colonizaciones y realizar mejoras materiales”, como decía el artículo 78 de la Constitución de 1863.

Acordada la paz con las FARC y entregada la mayoría de sus armas, cursa en el Congreso un proyecto para elevar nuevamente al orden constitucional la necesidad de que el Estado haga plena presencia en esos territorios donde, entre el abandono estatal y la proliferación de ‘repúblicas independientes’ y ‘para-Estados’, germinan desde hace siglos las causas profundas de las guerras colombianas.

El punto 2.3.6 del Acuerdo de paz entre el gobierno y las FARC estipula la creación de 16 “circunscripciones transitorias especiales de paz” (ver el Mapa 1). Esta es una medida de transición para integrar a la vida nacional las regiones históricamente más afectadas por la pobreza, la ausencia de instituciones estatales, la inexistencia de servicios públicos y la ilegalidad.  

Mapa 1

Circunscripciones transitorias especiales para la paz

El proyecto

Actualmente se tramita por medio del fast track el Acto Legislativo 05 de 2017 que reforma la Constitución de 1991 para crear las 16 circunscripciones en 167 municipios del país.

Estas circunscripciones se traducen en 16 curules transitorias (solo para los periodos 2018-2022 y 2022-2026) en la Cámara de Representantes, que no pueden ser obtenidas por los partidos políticos (lo cual excluye a las FARC) y a las cuales solo pueden postularse candidatos pertenecientes a comités ciudadanos, organizaciones sociales y comunidades étnicas de estos territorios. Los candidatos deberán ser habitantes regulares o desplazados en proceso de retorno. Dichas curules están dirigidas a las zonas rurales, así que en municipios con grandes cabeceras (como Santa Marta o Tumaco) no se votará en la zona urbana.

Las 16 circunscripciones de paz coinciden casi en su totalidad con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) estipulados en el punto 1.2 del Acuerdo. Los PDET canalizarán el grueso de la inversión programada para llevar a estas regiones la presencia estatal y mejorar la calidad de vida, cuya ausencia empuja a la población hacia el narcotráfico, la minería ilegal y la conformación de grupos armados ilegales.

Los 16 elegidos por estas circunscripciones representarán en el Congreso a las regiones afectadas por el conflicto armado y serán los primeros veedores de que el gobierno nacional lleve a buen término el componente más ambicioso del Acuerdo de paz: la superación de las causas socioeconómicas de la guerra.

Regiones sub-representadas

Firma de los Acuerdos de Paz con las FARC.
Firma de los Acuerdos de Paz con las FARC.  
Foto: Presidencia de la República

La creación de estas circunscripciones se basa en el supuesto de que el actual Congreso de la República no es suficientemente representativo.

Desde los debates sobre la llamada “reforma de equilibrio de poderes” en 2015, la Misión de Observación Electoral (MOE) advirtió la existencia de una estrecha relación entre la concentración demográfica, la participación electoral y, por ende, la representación. Como muestra el Mapa 2, las regiones con mayor participación promedio en las tres últimas elecciones parlamentarias (que aparecen en rojo intenso) coinciden con zonas densamente pobladas como el Caribe, los santanderes, Boyacá, el Piedemonte Llanero o Nariño. Junto con las grandes ciudades, estas zonas son las que más congresistas eligen.

Mapa 2

Promedio de participación electoral el congreso por municipio 2006 - 2010 - 2014

Por otra parte, las regiones con mayor abstención, que no eligen congresistas (en amarillo), coinciden con zonas de población dispersa como la Amazonía, partes del Pacífico, la periferia de Antioquia o el Catatumbo. A estos territorios remotos y menos poblados es difícil que los candidatos lleguen, la ciudadanía no vota, y resultan sub-representados en la política nacional, por lo que suelen coincidir con las zonas abandonadas por el Estado, donde el conflicto armado se vive con mayor intensidad.

Para afrontar este problema han surgido varias propuestas de reforma al sistema electoral (como las de John Sudarsky, Yann Basset o la de la Misión Electoral Especial, promovida por Juan Carlos Rodríguez Raga). Sin embargo es difícil que los congresistas aprueben grandes reformas electorales. Por lo pronto, la medida que busca comenzar a revertir este problema de sub-representación y abandono son las circunscripciones de paz.

Democracia amenazada

Las circunscripciones de paz son necesarias y el esfuerzo del gobierno por promover su creación es loable. Pero dada la naturaleza de estas regiones, hay grandes riesgos y obstáculos para que en ellas funcione bien la democracia. La MOE ha diagnosticado estos problemas.

Se calcula que el 70 por ciento de los 167 municipios donde se planea crear las circunscripciones puede tener dificultades para el acceso a los puestos de votación. Además, el 46 por ciento de estas zonas podría tener habitantes no cedulados.

Aunque estos municipios acogen a menos del 10 por ciento de la población del país, el monitoreo de la MOE muestra que entre enero de 2016 y el primer semestre de 2017 más de la tercera parte de los líderes políticos y sociales víctimas de violencia habitaba en las futuras circunscripciones de paz. Más aún, casi la mitad de los hechos más graves de violencia (el 48 por ciento de los atentados y asesinatos) ha ocurrido en estas zonas.

A esto hay que agregar que más de la mitad de los municipios con cultivos ilícitos se halla en el área de las 16 circunscripciones. Por consiguiente, en estos lugares proliferan todo tipo de grupos armados ilegales, como lo muestra la Tabla 1.

Número de municipios con presencia de grupos armados

La magnitud de estos retos es tal que el senador José Obdulio Gaviria del Centro Democrático, uno de los ponentes asignados al acto legislativo, propuso no crear las circunscripciones. Pero la solución no es no hacer nada. Las circunscripciones son necesarias para  contrarrestar el abandono que padecen los territorios donde constantemente se reproduce el conflicto armado. Darles la espalda sería condenarlos nuevamente a la guerra.

Reglas claras e instituciones fuertes

El acto legislativo que crea las circunscripciones de paz debe ser tramitado con agilidad, pues el 11 de noviembre comienza la inscripción de los candidatos a las elecciones legislativas de 2018 y el 11 de diciembre comienzan oficialmente las campañas. Pero la urgencia no puede llevar a una reglamentación desacertada.

Problemas como la delimitación de las circunscripciones, la postulación de candidatos, la financiación de las campañas, el acceso a medios de comunicación y la vigilancia de las autoridades electorales deben ser aclarados en la normatividad a través del debate legislativo, de lo contrario estas instancias estarán en riesgo de fracasar.

Aunque los 167 municipios vienen determinados por la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI), que vigila el desarrollo del acuerdo, es válido discutir si las circunscripciones son lo suficientemente incluyentes. Regiones históricamente abandonadas, como la media y alta Guajira, la Orinoquía y Amazonía profundas o la cuenca del Baudó en Chocó, podrían estar excluidas injustamente.

Importa destacar que el problema de las circunscripciones no es que sean “curules regaladas a las FARC”, por el contrario, es la gran dispersión de las candidaturas. Las cifras oficiales indican que el 45 por ciento de los resguardos indígenas y el 71 por ciento de los consejos comunitarios afrodescendientes del país están ubicados en las circunscripciones. Estos, junto a los cientos de juntas de acción comunal, organizaciones sociales de todo tipo y comités ciudadanos que se conformen, podrían postular candidatos.

Ahora bien, cada circunscripción elige a un solo candidato, así que es necesario determinar cómo se controlará la proliferación de candidaturas poco representativas. Quien gane la elección, más allá de su origen étnico, social o su género, deberá responder por todos los municipios de su circunscripción, de modo que es preciso establecer mecanismos para la rendición de cuentas por parte de los elegidos.

Además, es tal la falta de control sobre la financiación de campañas en Colombia (donde el Consejo Nacional Electoral hoy es completamente incapaz de vigilar el dinero que fluye en las elecciones) que las curules podrían caer fácilmente en manos de bandas criminales, guerrillas activas, bandas de narcotraficantes o grupos políticos experimentados en la financiación ilegal de campañas y la corrupción electoral.

Permitir que los partidos políticos postulen candidatos iría en contra del espíritu del Acuerdo, que no busca darle un representante más a alguna bancada, sino crear representantes efectivos del territorio. Con esto en mente se debe mejorar de manera rápida el proyecto que cursa en el Congreso.

En conclusión, gracias al Acuerdo de paz el Congreso tiene hoy una oportunidad histórica para incluir en la política nacional la voz diversa de los territorios del conflicto. No crear estas circunscripciones le cerraría el camino al posconflicto a las regiones más afectadas por la guerra. Crearlas mal sería entregarle más poder a las múltiples caras de la ilegalidad en el país. Sin embargo es menester crearlas. Quienes participan en este debate tienen una tarea difícil, pero no pueden fallarle al país.

* Politólogo e internacionalista de la Universidad del Rosario, máster en Sociología de lo Político y de la Acción Pública del Instituto de Estudios Políticos (Sciences Po) de Bordeaux, coordinador del Observatorio Político-Electoral de la Democracia de la Misión de Observación Electoral (MOE).

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