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Facultades extraordinarias para la paz: ¿presidencialismo excesivo o delegación legítima de poderes?

(Tiempo estimado: 4 - 8 minutos)

Casa de Nariño en el Centro de Bogotá.

Javier DuqueEl proyecto de reforma constitucional del gobierno combina una novedad, la comisión especial legislativa, con una vieja herramienta, las facultades extraordinarias al presidente. Se trata de una reforma polémica, pero razonable. Hace más viables los acuerdos de paz.

Javier Duque Daza*

Los presidentes y el poder legislativo

Sin obstar el principio democrático de la separación de poderes, en todos los regímenes  presidencialistas el gobierno puede incidir sobre la labor legislativa.

Por eso en toda América Latina los presidentes pueden presentar proyectos de ley, enviar mensajes de urgencia al Congreso, expedir decretos reglamentarios, declarar los estados de excepción y convocar el Congreso a sesiones extraordinarias. Además, en la mayoría de los países -y aunque con distintos alcances y limitaciones- el presidente puede recibir facultades extraordinarias para expedir decretos con fuerza de ley.

El gobierno y sus aliados argumentan, en resumen, que la coyuntura es excepcional y requiere de instrumentos también excepcionales.

En el caso de Colombia estas facultades extraordinarias son en efecto moderadas y condicionadas, así:

  • Deben ser solicitadas expresamente por el gobierno;
  • No pueden darse una delegación genérica sobre un  asunto, ni una “carta blanca” para que el gobierno legisle sobre cualquier tema;
  • Las facultades pueden concederse hasta por un  máximo de seis meses (antes de 1991 no tenían límite en el tiempo);
  • El Congreso puede modificar en cualquier momento los decretos-ley emitidos por el presidente;
  • No se puede delegar la expedición de códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas o de creación de impuestos;  
  • Hay una comisión consultiva conformada por dos senadores y dos representantes que asesora al presidente.

En estas condiciones, como indica el cuadro siguiente, en el contexto de América Latina las facultades extraordinarias que puede recibir el presidente de Colombia son relativamente moderadas (0,33 sobre un valor máximo de 1,0): 

Salón Elíptico del Capitolio Nacional, en el centro de Bogotá.
Salón Elíptico del Capitolio Nacional, en el centro de Bogotá.
Foto: Congreso de la República de Colombia

 Facultades extraordinarias de los presidentes en América Latina

 

Facultades a Uribe y a Santos

Las facultades extraordinarias en Colombia son de vieja data.

Bajo los tres últimos gobiernos la existencia de una gran coalición oficialista en el Congreso   ha permitido que los presidentes las reciban en numerosas ocasiones: Uribe las recibió al menos   diez veces durante su primer gobierno y otras cuatro durante el segundo, y Santos las ha recibido en 13 ocasiones. Aunque se supone que la figura sea más bien excepcional, las facultades extraordinarias se han convertido en una estrategia para acelerar los procesos legislativos, para reestructurar dependencias del Estado y para otros diversos propósitos (ver la relación detallada en el cuadro al final de este artículo).

Las facultades también  se usan para adelantar negociaciones con actores armados ilegales. Uribe las recibió a manera de prórroga de la Ley 418 de 1997 (de facultades al presidente Samper), que a su vez habían sido concedidas a Pastrana (Ley 548 de 1999). Así surgió la Ley 782 de 2002, que serviría de marco para las negociaciones de Uribe con los paramilitares.

Ahora Santos solicita facultades con ese mismo propósito, por 90 días, prorrogables por un período similar. Las facultades le permitirían expedir los decretos con fuerza de ley necesarios para facilitar y asegurar la ejecución del acuerdo final de La Habana y de las normas que serían adoptadas por la Comisión Legislativa especial, que también crearía la reforma constitucional presentada al Congreso con el respaldo de 13 de los 15 partidos allí representados (solo el Centro Democrático y el Polo se abstuvieron de apoyarla).

El gobierno esgrime dos argumentos para justificar el proyecto: agilizar el desarrollo de los acuerdos de paz, cuyo trámite ordinario en el Congreso tomaría mucho tiempo, y -en  particular- evitar el vacío que podría darse si no estuvieran listas las condiciones para la desmovilización  efectiva de las FARC en el momento oportuno.  Se trata pues de prevenir los posibles tropiezos para culminar el proceso e iniciar realmente el posconflicto.

El gobierno y sus aliados argumentan, en resumen, que la coyuntura es excepcional y requiere de instrumentos también excepcionales.

¿Presidencialismo excesivo o delegación legítima de poderes?

En el tema de las facultades extraordinarias se enfrentan dos concepciones sobre la interacción entre los poderes públicos:

  • Para algunos se trata de una figura válida para acelerar y hacer más funcionales algunos procesos, lo cual no implica sobredimensionar los poderes del Ejecutivo por cuanto los decretos-ley están sujetos a control de constitucionalidad y pueden ser revisadas por el Congreso.
  • Para otros, las facultades extraordinarias conducen a un exceso de poder de los presidentes y a fortalecerlo en detrimento del Congreso, que acaba siendo plegado a la voluntad unipersonal del gobernante.

En Colombia los partidos de izquierda se han opuesto la mayoría de veces a conceder estas facultades, aunque excepcionalmente las hayan apoyado, como sucedió cuando Santos fue facultado (Ley 1444 de 2011) para modificar la estructura administrativa del Estado, escindir ministerios y reformar departamentos administrativos (incluida la desaparición del ingratamente recordado DAS).

Por lo general y con pocas excepciones, los demás partidos y congresistas han obrado por conveniencia y pragmatismo, no exento de maniqueísmos: las han apoyado cuando son parte de la coalición de gobierno y las han rechazado cuando han sido relegados o forman parte de la oposición.

Dos voces inconsistentes

- Un buen ejemplo de ello es la posición del Centro Democrático, que calificó el proyecto actual del gobierno como  un “golpe de estado contra el pueblo”.

En el tema de las facultades extraordinarias se enfrentan dos concepciones sobre la interacción entre los poderes públicos

Poca memoria tienen este partido y su dirigente, que solicitó y recibió en numerosas ocasiones estas facultades, cambió las reglas de juego en beneficio propio, intentó perpetuarse en la presidencia, adelantó acciones indebidas e ilegales en contra de magistrados y opositores

.-Otro ejemplo de maniqueísmo es el del senador Armando Benedetti, del Partido Social de Unidad Nacional (antiguo defensor de Álvaro Uribe). Al posesionarse como presidente del Congreso en julio de 2010 expresó su oposición a las facultades extraordinarias, con un argumento que merece transcribirse: “Las políticas públicas y las decisiones fundamentales ya no se elaboran en el Congreso. A lo sumo ejercemos aquí un poder refrendatario de debates y decisiones que se cumplen en otros escenarios [….] Hoy en día el poder es ubicuo. Está en los circuitos tecnocratizados, en las grandes instancias burocráticas, en los flujos del poder corporativo, en los procesos desregulatorios que transfieren a instancias internacionales las decisiones internas. También en la sobreactuación creciente de todos los presidencialismos, alimentados por los otorgamientos ligeros de facultades extraordinarias y la sumisa actitud de unos parlamentos que abdicaron sistemáticamente a todas las autonomías”.  

Cinco años después, el senador Benedetti es uno de los grandes defensores de estas facultades y del proyecto del gobierno.

Una adición de poder justificada

El Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón.
El Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón.
Foto: Presidencia de la República

Los argumentos presentados por el gobierno para solicitar las facultades extraordinarias parecen razonables. La culminación del proceso de paz requiere acortar los tiempos y generar acuerdos amplios. Tanto la Comisión especial legislativa como las facultades extraordinarias son  mecanismos legítimos, que van a ser debatidos y seguramente aprobados por las mayorías del Congreso. Está claro también que se recurrirá a un procedimiento de refrendación y que el Congreso no será desplazado de sus funciones.

El argumento de la excepcionalidad es también razonable y no se aparta de las normas constitucionales.  No se están violentando las reglas, sino buscando adecuarlas en el escenario legalmente establecido para hacerlo: el Congreso. Y dados sus antecedentes, resulta difícil que el Centro Democrático logre que prevalezca su tesis sobre “el golpe de Estado”.   

En todo caso, en el trasfondo está el debate sobre el presidencialismo, sus limitaciones para producir equilibrios estables, la concentración y alta personalización de la política y del poder y el sobredimensionamiento del poder individualizado frente a otras opciones más colegiadas.

Anexo. Colombia: facultades extraordinarias de los presidentes 2002-2014

 

* Profesor de la Universidad del Valle.

 

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