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El proceso de paz: los peligros del afán en la última etapa

(Tiempo estimado: 5 - 10 minutos)

Juan Carlos PalouDisección inteligente del proyecto para implementar el acuerdo final entre el gobierno y las FARC. ¿El proyecto sustituye la Constitución en vez de reformarla? Una lectura obligatoria en medio del torbellino de noticias y la complejidad de los textos legales.      

Juan Carlos Palou*

El Presidente Santos y Timoleón Jiménez alias “Timochenko”, reunidos con el presidente cubano Raúl Castro.

El proyecto y la noticia

Mientras comenzaba a tramitarse el proyecto de reforma constitucional “para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, se produjo el anuncio sorpresivo de un nuevo acuerdo parcial entre el gobierno y las FARC sobre la Jurisdicción Especial para la Paz.

Este acuerdo tiene un doble impacto sobre el trámite del proyecto de reforma constitucional:

  • Por una parte aumenta la urgencia de aprobarlo antes de los seis meses que el presidente y Timochenko acordaron como plazo para concluir los diálogos.
  • Por otra parte aumenta la información disponible sobre los eventuales contenidos del Acuerdo Final, lo cual aporta elementos esenciales para calibrar el alcance del proyecto de reforma constitucional.

Trámite rápido y excepcional

Por supuesto que un acuerdo para poner fin a un conflicto de 50 años no es cosa de todos los días. Y este carácter excepcional, según el gobierno, justifica modificaciones sustantivas del régimen constitucional ordinario. Por eso, además de las facultades extraordinarias al presidente (que Javier Duque ya examinó en la pasada edición de esta revista),  el proyecto    propone un procedimiento legislativo “ágil y concentrado”, así:

  • Crear una Comisión Legislativa para la Paz (integrada por los miembros de las dos Comisiones Primeras del Congreso y doce congresistas más), encargada de dar primer debate a las leyes y reformas constitucionales.
  • Disminuir el número de debates, tanto de las leyes ordinarias (que requerirían dos en vez de cuatro rondas), como de las reformas constitucionales (que requerirían tres debates en una misma legislatura en vez de los ocho debates en dos legislaturas consecutivas, como hoy exige la Constitución).  

Pero importa notar que los procedimientos para expedir o reformar los textos legales no son simples rituales de poca importancia, sino garantías para asegurar la calidad del debate y para incorporar la mayor cantidad de puntos de vista a la discusión, en consonancia con el espíritu pluralista de la Constitución de 1991.

Esto empobrece la fundamentación de las reformas – precisamente cuando estamos frente a medidas para consolidar la paz, que por lo mismo necesitan el más amplio consenso y la mayor legitimación.  

De hecho, los procedimientos para reformar la Constitución deliberadamente buscan que estas reformas sean lentas, para que sean fruto de una reflexión prolongada y no de la improvisación, y para evitar además que las mayorías del momento modifiquen las reglas de juego con la intención de  perpetuarse en el poder o de recortar los derechos de las minorías o de la oposición.

Por eso mismo, entre más serio o más trascendental sea el tema de la reforma, menor debería ser la velocidad para tomar una decisión. Reducir el número de congresistas o de debates para adoptar la reforma es recortar la posibilidad de oír y ofrecer argumentos en pro o en contra de las leyes propuestas. Esto empobrece la fundamentación ética, política o social de las reformas – precisamente cuando estamos frente a medidas para consolidar la paz, que por lo mismo necesitan el más amplio consenso y la mayor legitimación.  

La refrendación

Comisión Primera del Congreso de la República.
Comisión Primera del Congreso de la República.
Foto: Congreso de la República de Colombia

Esta reducción del espacio para deliberar debe evaluarse a la luz de otro ingrediente fundamental del proyecto: tanto la Comisión Legislativa para la Paz como las facultades extraordinarias al presidente entrarían a operar una vez se haya firmado y refrendado popularmente el Acuerdo Final, a través del mecanismo que se defina para tal efecto”.

La idea subyacente es convertir el Acuerdo Final refrendado por el pueblo en un mandato político que obligue no apenas al gobierno, sino al Estado colombiano como un todo.

En consecuencia, no habría lugar para reabrir el debate sobre lo acordado en La Habana;  se evitaría una compleja y difícil discusión sobre las reformas sustantivas y el trabajo del Congreso se reduciría a la valoración fría y racional de los mejores medios para lograr aquellos objetivos.

Si se da la refrendación popular, el acuerdo habrá dejado de ser uno entre las FARC y el gobierno para convertirse en un mandato constitucional que condiciona el uso de los mecanismos legislativos y de las facultades extraordinarias que prevé el proyecto de reforma.

Legislación y Acuerdo Final

Según el mismo proyecto, las leyes o reformas que adopte el Congreso deben ceñirse o respetar el Acuerdo Final de la Habana, y para eso el gobierno debe actuar como garante. Esto por supuesto implica recortar las competencias del Congreso, así:

  • La iniciativa para presentar proyectos de ley o de reforma constitucional es exclusiva del gobierno. Esta figura no es extraña a nuestro ordenamiento, pues la misma exclusividad se aplica a leyes referentes a temas como presupuesto, Plan de Desarrollo, Plan Anual de Inversiones y leyes orgánicas.
  • Las modificaciones al proyecto solo podrán proponerse en el primer debate en la Comisión Legislativa y deberán ser aprobadas por el gobierno. Además, los proyectos solo pueden ser aprobados o improbados en bloque, en una sola votación. De manera que el Congreso no podrá desglosar los textos, artículo por artículo, ni en la Comisión ni en las plenarias.
  • Las plenarias de  las “cámaras solo podrán improbar los proyectos”, pero para hacerlo requerirán mayoría absoluta de los votos. Si no se produce la improbación, pero tampoco la aprobación explícita en plenarias, el proyecto contiene una norma críptica que parecería constituir una especie de “silencio legislativo positivo”: en este caso, “los proyectos de ley o de reforma constitucional se sancionarán o promulgarán según el caso con las modificaciones que se hayan producido en el primer debate”.  Sobre la base de esta redacción, podría pensarse que la única condición necesaria para convertir un proyecto en norma vinculante sería su aprobación por parte de la Comisión Legislativa. El Congreso serí entonces un simple “refrendador” de las propuestas del gobierno.

Facultades del presidente

El Presidente Juan Manuel Santos Calderón.
El Presidente Juan Manuel Santos Calderón.
Foto: Presidencia de la República

Al presidente se le confieren facultades para expedir los decretos-ley que sean necesarios para “facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final”. Estas facultades están subordinadas a la refrendación popular del Acuerdo Final, pero no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias ni leyes orgánicas.

El principal problema aquí consiste en que las facultades podrían ser usadas para legislar sobre todos los temas que contempla el Acuerdo Final – lo cual es por su puesto un ámbito exageradamente amplio-. Y por lo mismo contraviene la norma constitucional (artículo 150) según la cual las facultades extraordinarias deben ser precisas, de manera que se eviten los excesos o abusos de poder. Dada la infinidad de temas - algunos todavía en discusión- estas facultades son un verdadero “cheque en blanco” para el presidente.

Algunos sectores políticos ya alegan que la excepcionalidad no es otra cosa que una coartada del gobierno para aumentar su poder, en detrimento del Congreso, d elas cortes y de los opositores al proceso de paz.

Pero aquí viene uno de mis dos puntos iniciales: afortunadamente ya contamos con información sobre el acuerdo de justicia transicional – que en opinión de muchos es el punto más delicado de la negociación-.

Y además debe notarse que según la Constitución, esta justicia solo puede ser regulada mediante leyes estatutarias. Es verdad que dichas leyes podrían ser aprobadas por la Comisión Legislativa (y que no es claro cuál sería la mayoría necesaria para ello), pero en ningún caso podrían depender de la sola voluntad del presidente.  

Restricciones al poder

Las restricciones para el uso de los poderes conferidos por el proyecto, son dos:

La idea es convertir el Acuerdo Final refrendado por el pueblo en un mandato político que obligue no apenas al gobierno, sino al Estado colombiano como un todo. 
  1. El carácter transitorio del procedimiento especial y de las facultades extraordinarias. La Comisión sesionaría durante seis meses prorrogables por otros seis contados desde la refrendación o la aprobación del Acto Legislativo. Las facultades extraordinarias del presidente podrían usarse un máximo de noventa días prorrogables por otros noventa.
  2. El sometimiento de las normas expedidas por la Comisión al control previo de la Corte Constitucional en los términos que establece la Constitución para las leyes estatutarias (artículo 153), aunque reduciendo a sesenta días el plazo de la Corte para emitir su juicio.

Pero además y en todo caso  el proyecto no incluye norma alguna que impida que el Congreso, una vez retornada la normalidad en materia procedimental, pueda cambiar las disposiciones adoptadas por la Comisión Legislativa.

El difícil equilibrio

Incluso siendo partidario del proceso de paz y entendiendo la necesidad de facilitar la implementación de los acuerdos, considero que la propuesta del gobierno excede algunas cautelas necesarias para no perder la legitimidad del proceso. Aun si el Acuerdo Final es refrendado por el pueblo, no se debe prescindir del Estado de Derecho.

Existe el riesgo de que, en la euforia por la posible firma del Acuerdo Final, las mayorías del gobierno en el Congreso evadan un análisis riguroso de los alcances del proyecto, de modo que aprobasen una reforma que sustituya la Constitución y que la Corte Constitucional declare inexequible.  

Si una norma demasiado generosa superara el juicio de la Corte Constitucional es preciso considerar que así como el corto plazo es determinante para el éxito de la implementación de los acuerdos, en el mediano plazo puede llegar al poder un gobierno que invoque la violación de la Constitución para oponerse a la implementación del Acuerdo final. Un debate cuidadoso en el Congreso podría minimizar esos riesgos.

 

* Consultor independiente.

 

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