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Restitución de tierras: ¿cómo acelerar el proceso?

(Tiempo estimado: 5 - 9 minutos)

Pedro SantanSegún los últimos datos disponibles, apenas 18 mil de los 4 millones de hectáreas reclamadas han sido restituidas a sus dueños. A qué se debe el atraso y hasta dónde una sentencia reciente de la Corte Constitucional puede ayudar a corregirlo.

Pedro Santana Rodríguez*

Cultivos de maíz en Antioquia.

Un problema extendido

No cabe duda de que las disputas por la propiedad o posesión de la tierra fueron y han sido una de las razones principales del conflicto armado que vive Colombia desde hace más de sesenta años.

Ya en su clásico libro Violencia, conflicto y política en Colombia, Paul Ocquist concluía   que entre 1948 y 1966 se habían registrado 193.017 víctimas fatales, 393.648 parcelas abandonadas y 2.003.600  personas desplazadas.

Entre enero de 1995 y diciembre de 2013 el despojo y abandono de tierras afectó un total aproximado de  7.073.897 hectáreas

El más reciente informe de la Contraloría General de la República al Congreso, basándose en su primera encuesta sobre derechos de las víctimas, señala que entre enero de 1995 y diciembre de 2013 el despojo y abandono de tierras afectó un total aproximado de  7.073.897 hectáreas, lo que equivale a casi el 6 por ciento del territorio nacional, situación que habría afectado a 432.792 grupos familiares.

Esta fue una de las razones que llevó a la Corte Constitucional a amparar los derechos de la población desplazada mediante la Sentencia T025 de 2004, que reconoció su derecho a la restitución de tierras como parte de las medidas de reparación. Por esto el gobierno del presidente Santos presentó al Congreso un proyecto de ley que fue aprobado en 2011 (Ley 1448), uno de cuyos sus propósitos centrales es la restitución de la tierra despojada o abandonada.

Ejecución muy lenta

Palacio de Justicia en la Plaza de Bolívar de Bogotá.
Palacio de Justicia en la Plaza de Bolívar de Bogotá.
Foto: Greg Stern

Esta Ley establece un procedimiento para la restitución que comienza por una etapa administrativa donde se efectúa el registro y se estudia la situación jurídica de las tierras.  La documentación respectiva se traslada a los jueces de la jurisdicción agraria para que  decidan sobre la restitución. La Ley invierte la carga de la prueba a favor de las víctimas y establece unos plazos para que los jueces fallen en cada caso.

Al reglamentar la Ley 1448 (mediante los decretos 4829 de 2011 y 599 de 2012), el gobierno estableció como requisito para que los jueces inicien el proceso de restitución que el predio o predio correspondientes se encuentren en una zona que haya sido “macro-focalizada” y “micro-focalizada” por el Ministerio de Defensa como región donde existen  condiciones mínimas de seguridad para el retorno de las víctimas. En teoría, este criterio es necesario para brindar seguridad a las familias que retornan y evitar posibles hechos de re-victimización.

Entre comienzos de 2012 y el 30 de abril de 2015 se habían presentado 81.048 solicitudes de restitución sobre cerca de 4 millones de hectáreas, de las cuales se habían tramitado apenas 31.176 (por encontrarse en zonas “micro-focalizadas”).  De estas solicitudes, 11.129 se han inscrito en el Registro Administrativo, y se han presentado 4.058 demandas que suman 8.038 solicitudes de restitución, dado que una demanda puede solicitar la restitución de más de un predio.

En el mejor de los casos – y según  los estimativos del gobierno- se espera que al finalizar el presente año se haya restituido un total de 200 mil hectáreas. Pero debe tenerse en cuenta que hasta abril pasado- y según el informe de la Contraloría - los jueces habían ordenado restituir jurídica y materialmente apenas 18.162 hectáreas. Es decir, solo se ha restituido un 5 por ciento del total de la tierra reclamada.

O en todo caso, aun dando credibilidad al gobierno, 200 mil hectáreas es una cifra extremadamente baja tanto respecto del tamaño del despojo y abandono (que como dije   supera los 7 millones de hectáreas), como respecto del volumen de tierras reclamadas en las más de 80.000 solicitudes.

Las dificultades

Restituir la tierra abandonada y despojada es un proceso que enfrenta serias dificultades en Colombia.

La primera de ellas es la persistencia del conflicto armado. Restituir tierras en medio de la violencia implica serios riesgos para la seguridad de las familias despojadas que reclaman y quieren regresar a sus parcelas.

Una segunda dificultad es la informalidad extendida de los títulos de propiedad. Se calcula que cerca del 50 por ciento de los predios que se trabajan honestamente en Colombia no cuentan con títulos plenos de propiedad. Quienes los trabajan no tienen el respaldo de escrituras o títulos colectivos debidamente legalizados.

Por eso la principal razón para no admitir las demandas de restitución (un 54 por ciento) corresponde a la falta de claridad sobre la identificación del predio y a que los reclamantes no aportan certificado de tradición y libertad (28 por ciento). Es decir, un 82 por ciento las demandas no son admitidas por informalidad en la tenencia y propiedad de los predios.

Un tercer factor son las vías jurídicas que fueron adoptadas por la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, y quizás el factor más importante sea el de la total judicialización de los procesos de restitución. En efecto, los predios solo pueden ser restituidos en virtud de la orden judicial, y aunque esto da completa seguridad jurídica, tiene el efecto indeseable de hacer muy lento el proceso.

En otros países, por ejemplo Alemania o Finlandia, el grueso del proceso de restitución de tierras tras las guerras fue confiado a las  autoridades administrativas y solo de manera subsidiaria se remitió a los jueces.

Este tema ha sido objeto de debate e incluso en el Congreso se presentó un proyecto de reforma de la Ley 1448 para establecer la restitución por vía administrativa cuando no hubiese otro reclamante sobre el predio.

Agilizar el proceso

Campesinos reclamantes de varios predios en el Urabá antioqueño.
Campesinos reclamantes de varios predios en el Urabá antioqueño.
Foto; Unidad de Restitución de Tierras

En fallo reciente de la Corte Constitucional (Sentencia T-679 de 2015) al resolver una tutela instaurada por María Clementina Jacanamijoy contra la Unidad de Tierras, da la razón ha quienes han venido criticando la manera como la Ley de restitución de tierras viene siendo ejecutada y le ordena a la Unidad que:  

“De manera concurrente y articulada (sic) con el Gobierno nacional, proceda, dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta providencia, a elaborar y publicar un plan estratégico de restitución de tierras, de acuerdo con las razones ofrecidas en esta decisión, en el que deberá incorporar los objetivos y estrategias para restituir todos los predios despojados en el plazo de 10 años del que trata la ley 1448 de 2011”.   “Dicho Plan debe ser elaborado por la Unidad de Tierras, pero su expedición es responsabilidad del Gobierno Nacional en su conjunto. Lo anterior obliga al Gobierno a coordinar las instancias que intervienen en el proceso de focalización, con el propósito de evitar cualquier tipo de desarticulación institucional”.

Entre las razones que justifican la decisión de ordenar la elaboración y publicación de un plan estratégico de restitución de tierras la Corte señala, en primer lugar, que el proceso de restitución debe cubrir todo el país y no solo la región norte de Colombia como se aprobó en la llamada “Estrategia 20-15”, cuyo propósito es acelerar los procesos de “macro” y “micro-focalización” en ciertas áreas consideradas como prioritarias.

Cerca del 50 por ciento de los predios que se trabajan honestamente en Colombia no cuentan con títulos plenos de propiedad. 

Dice la Corte que la estrategia no puede limitarse a ciertas zonas y que por tanto el gobierno debe presentar un plan macro donde indique cómo y cuándo realizará la restitución de todos los predios despojados. De otra manera la garantía del derecho  dependería de la buena voluntad del gobierno, sin que tuviera que explicar sus razones para empezar por ciertas regiones o para descartar otras regiones donde el conflicto armado pudo tener igual o hasta mayor incidencia.

La Corte además señala que el cumplimiento cabal de la restitución de los bienes despojados está en serio peligro porque plazo fijado por la Ley 1448 expira en el año 2021.

También nota la Corte que el gobierno solo esboza objetivos de corto plazo, sin un plan macro para restituir todos los bienes desojados, que comenzó el proceso sin precisar  metas para cumplir plenamente el objetivo y sin contar con la destinación presupuestal adecuada para lograrlo. Todo esto es precisamente lo que debe contener el plan que ordena en la sentencia.   

       

* Sociólogo, investigador de la Corporación Latinoamericana Sur, miembro fundador de la Comisión de Seguimiento a la Sentencia T025/2004, con reconocimiento de la Corte Constitucional.

 

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Comentarios  

Enrique carranza lab
0 # Restitucion de tierras.Enrique carranza lab 11-12-2015 23:00
Es indispensable tener en cuenta que un derecho aplazado es un derecho negado. Se requiere claridad por parte del gobierno nacional cual es el presupuesto con que se cuenta para colocar en marcha en forma eficiente ,la restitucion de tierras.
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Luis Fernando
0 # como acelerar el procesoLuis Fernando 19-02-2016 03:35
Apreciado Doctor Santana, amablemente me permito felicitar por el articulo escrito en este ocasión, el cual con la coherencia y claridad de su inquietud nos permite relacionar mejor las incertidumbres que ofrece hoy en día el sistema de restitución de tierras diseñado para las victimas de nuestro país.
Tuve la oportunidad de contratar para el Fondo de Reparación de Victimas y en esa oportunidad pude apreciar el viacrusis en que se tienen que incorporar las victimas para la restitución.
Doctor Santana, con todo respeto, quisiera saber si esta entre sus posibilidades en una u otra ocasión ayudarnos en las actividades que estamos emprendiendo para acortar los tiempos de respuesta en la consecución de las restitución de predios de algunas familias que lo meritan.
Mil gracias y que el Todo Poderoso continué colmando de Sabiduria.
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