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Ya se firmó la paz, ahora ¿cómo se financiará el posconflicto?

(Tiempo estimado: 4 - 8 minutos)

Daniel MunévarPese a los cuatro años de negociación, el gobierno no previó, ni reservó, ni buscó los recursos para cumplir lo que estaba acordando. Su proyecto, al revés, es recortar el presupuesto. Y sin embargo nos dice que vamos hacia una paz estable y duradera.  

Daniel Munévar*

El Presidente Santos llevó al Congreso el texto del Acuerdo Final de los diálogos de paz.

La discusión ausente

Después de cuatro años de negociación, los representantes del gobierno y de las FARC difundieron este miércoles el texto del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Este documento pretende poner punto final a un conflicto de 52 años y ser el punto de partida de una nueva historia para Colombia.

Los retos de esta nueva etapa son enormes, tanto por su variedad como por su complejidad. Pero la atención pública se ha concentrado en temas como la justicia transicional o la participación de los guerrilleros en política, mientras brilla por ausencia una discusión no menos importante: el financiamiento de los acuerdos de paz.

Las obligaciones derivadas del Acuerdo ocupan un lugar secundario

A poco más de un mes del plebiscito para refrendar lo acordado, no se ha dicho de dónde vendrán los recursos para llevar a cabo las numerosas reformas, programas y medidas acordadas, ni la prioridad que tendrán estas partidas dentro del marco de gasto del Estado colombiano. Y hay razones para preocuparse por la planificación fiscal de los acuerdos de La Habana.

La plata para la paz

Miembros de la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria.
Miembros de la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria. 
Foto: Ministerio de Hacienda

El documento que abre el mayor número de interrogantes sobre esta cuestión es el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2016. Este texto, que es la carta de navegación de las finanzas públicas en el corto y mediano plazo, fue publicado hace apenas dos meses (esto es, cuando las autoridades ya estaban en condiciones de prever los nuevos rubros de gasto).

De hecho el Marco incluye un ejercicio de costeo de “la implementación de los acuerdos”. Según ese ejercicio, las principales partidas de gasto estarán destinadas a cubrir:

  1. Los costos derivados del fin del conflicto, es decir, los de desmovilización, desarme y reintegración de la guerrilla.
  2. Las partidas de inversión, concentradas en los ejes de desarrollo agrario, participación política y erradicación de los cultivos de uso ilícito.  

Del ejercicio incluido en el Marco se pueden resaltar dos elementos:

  • Contrariamente a lo que se sugiere en el título, el texto no contiene ninguna proyección de costos. El “ejercicio” en cuestión se limita a explicar de manera superficial la metodología que el gobierno está utilizando para proyectar las partidas presupuestales asociadas con el Acuerdo, sin dar cifras concretas sobre sus costos proyectados para los próximos años. De esta manera el gobierno desaprovechó una oportunidad excelente para abrir el debate sobre los costos del cumplimiento de los acuerdos en los próximos años.
  • El documento no le da prioridad a las inversiones para la paz. Por el contrario señala que “dada la consolidación fiscal prevista (…) se espera que estas inversiones puedan ser realizadas de manera paulatina dentro de los limites establecidos por la Regla Fiscal”. Esto quiere decir que tanto desde una perspectiva temporal como cuantitativa, las obligaciones derivadas del Acuerdo ocupan un lugar secundario o están subordinadas al cumplimiento de los objetivos fiscales fijados de antemano por la Ley 1473 de 2011.

Aunque es cierto que el financiamiento de los acuerdos debe ser sostenible, dar prioridad al cumplimiento de unas metas fiscales arbitrarias y no tener en cuenta el contexto social y político del país es una muestra preocupante de la miopía del gobierno frente al momento histórico de la paz.

Raspar el barril

Guerrilleros del Frente 36 de las FARC en Antioquia.
Guerrilleros del Frente 36 de las FARC en Antioquia.
Foto: Facebook Delegación de Paz FARC-EP

Como si el Ministerio de Hacienda no se hubiera enterado de que la aspiración y el compromiso principal del presidente Santos era firmar los acuerdos de paz, su propuesta es reducir el gasto del gobierno nacional del 19 por ciento del PIB en el presente año al 17,9 por ciento en 2026 para poder cumplir las metas de la Regla Fiscal. 

Las consecuencias de esta proyección son claras: las partidas de la paz entrarán a competir peso a peso con los demás componentes del presupuesto nacional, en medio de un proceso de contracción y cuando los principales rubros del gasto se caracterizan por su inflexibilidad. Por ejemplo, para el año 2017, las partidas sobre las cuales el gobierno tiene poco margen de maniobra, como el pago de intereses, salarios y transferencias, representan el 90,6 por ciento del total. De esta manera las únicas partidas que podrían modificarse para abrir espacio a los programas de paz corresponden al presupuesto de inversión, que asciende apenas a un 9,4 por ciento del total.

Si no hay un cambio drástico en la estrategia fiscal, el gobierno estaría cometiendo el mismo error del padre de familia que, ante problemas económicos, saca a sus hijos del colegio para poder pagar el mercado. Se estaría resolviendo el problema inmediato sin atender las necesidades de largo plazo.

Aunque sea obvia la necesidad de planear con mesura la gestión de los recursos públicos, no es menos evidente que no basta con la simple reorganización marginal del gasto para lograr la “construcción de una paz estable y duradera” que promete el Acuerdo.  

Sin inversión social

Es precisamente en el financiamiento donde se concentran las preocupaciones del gobierno. Tras dos años de espera, se prevé que el Ejecutivo presentará a finales de este año su anunciada “reforma tributaria estructural”.  

Tampoco bastaría con aumentar el gasto público para remediar las secuelas de medio siglo de conflicto

Pero aquí se puede observar de nuevo la falta de visión de largo plazo de la administración Santos. La Comisión de Expertos que convocó este gobierno para estudiar la reforma se propuso como meta la de garantizar un recaudo suficiente para cumplir los objetivos de la Regla Fiscal en el mediano plazo, estabilizando el gasto público en su nivel actual. Además de los varios problemas que tiene la propuesta de la Comisión desde el punto de vista de la composición del recaudo, queda la pregunta de por qué los expertos no se ocuparon de pensar o proyectar el financiamiento de la terminación del conflicto y la construcción de la paz.  

Es más: las evaluaciones efectuadas por la Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica (OCDE) ya habían mostrado que –aun en ausencia de acuerdos con la guerrilla- en Colombia “se requiere aumentar el gasto público como porcentaje del PIB de manera gradual a lo largo del tiempo” para alcanzar las metas de calidad de servicios públicos, infraestructura física y social, y lucha contra la pobreza”.  

Y tampoco bastaría con aumentar el gasto público para remediar las secuelas de medio siglo de conflicto armado. La esperanza que traen los acuerdos es la posibilidad de encaminar la economía hacia un modelo dinámico, incluyente y equitativo que nos traiga “la paz duradera y sostenible”. Esto supone visión de largo plazo y esfuerzo sostenido.

Aunque debemos reconocer que la administración Santos tuvo la visión y la capacidad para llevar a buen puerto las negociaciones de paz, no se puede decir lo mismo sobre los aspectos fiscales del posconflicto. Al fijar metas bajas de recaudo y de gasto, el gobierno puede estar poniendo en riesgo la viabilidad económica de los acuerdos.

Una alternativa ante esta situación podría ser la de crear un presupuesto especial para la paz donde figuren fuentes adicionales de financiamiento y gasto que no se encuentren restringidas por la Regla Fiscal. Si no empezamos a buscar remedios de este tipo, Colombia corre el riesgo de borrar con el codo lo que ha costado tanto trabajo construir en estos últimos cuatro años.

 

* Master en políticas públicas de la U. de Texas en Austin. 

Twitter@danielmunevar

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Comentarios  

Leider
-1 # comentarioLeider 29-08-2016 23:11
Teniendo en cuenta la situación planteada por el autor, el fisco de Colombia pueda ser que no sea suficiente para el cumplimiento de las metas del acuerdo de paz, pero quizás eso no sea lo mas preocupante, a razón de que haciendo comparaciones con países desarrollados, la ingeniería política es inadecuada la que se aplica en Colombia, en este sentido mientras los delitos contra la administración publica se sigan practicando difícilmente se lograran cumplir las metas así haya suficiente fisco.
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Fernando Gòmez
0 # De acuerdoFernando Gòmez 31-08-2016 09:54
Comparto totalmente esta apreciaciòn, con solo detener la corrupciòn, Colombia tendrà muchìsima mas plata de la que tiene, sobretodo la complicidad del estado para con los corruptos a quienes le dan "vacaciones" por carcel pero no le hacen devolver la fortuna que se roban, y todo lo decomisado a narcos y secuestradores, a donde va a parar, hay acaso informe de eso al pais? Mejor dejemos ahi....
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Fernando Gòmez
0 # Disculpas noFernando Gòmez 31-08-2016 09:50
Plata si hay y en cantidad. Pero si necesitamos, entonces a recuperar los 80 mil millones de Reficar, los dineros de la venta de Isagen, las millonadas retenidas a la mafia, ¿Tampoco? Entonces, ¡a producir! Y no que los TLC eran negocios muy jugosos? ¿Y que tal las regalias de regalar la riqueza natural a los extranjeros? Entonces no desviemos la atenciòn con disculpitas sin fundamento, pero finalmente congelemos los aumentos a politicos y politiqueros. ministros y hasta presidencia. Queremos cambios sin esfuerzo? IMPOSIBLE
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Dennys Suarez Cruz
0 # Hasta que punto el acuerdo de paz sera algo bueno para la sociedad colombianaDennys Suarez Cruz 25-09-2016 20:25
Esta claro que cada uno de nosotros como colombianos deseamos las paz de una país en el cual aproximadamente las ultimas tres generaciones la único que han tenido claro es que somos un país en guerra, esto es aprovechado de cierta manera por distintas entidades del gobierno para iniciar con reformas tributarias las cuales a los únicos que beneficiaria seria a la clase alta de nuestros país cumpliendo una vez mas el refrán de los pobres mas pobres y los ricos mas ricos.
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Víctor Román
0 # ComentarioVíctor Román 02-10-2016 15:54
Estoy de acuerdo con los comentarios cuestionando la corrupción política.
Algunas ayudas internacionales pueden disminuir un poco el gasto, ahora si los principales beneficiados de la corrupción es la clase alta, sería muy mala idea que en un aumento de impuestos sean ellos quienes paguen adicional un impuesto especial?
Así se podría reflejar un poco la equidad económica,
" La esperanza que traen los acuerdos es la osibilidad de encaminar la economía hacia un modelo dinámico, incluyente y equitativo que nos traiga “la paz duradera y sostenible”. Esto supone visión de largo plazo y esfuerzo sostenido."
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Angie Fonseca
0 # # SiAngie Fonseca 02-10-2016 21:05
Si realmente como Colombianos queremos la paz todos debemos contribuir a ella y brindar nuestro granito de arena, si hemos aportado dinero para financiar la guerra por muchos años entonces porqué no ayudar a la paz que es la que realmente nos traerá beneficios a cada Colombiano, el gobierno debe empezar a generar sistemas que financian la paz, o lo que se utiliza para la guerra empiece a ser una herramienta para la paz. dejemos de lado la guerra y construyamos la paz con equidad y serenidad eso es en lo que debe realmente pensar el gobierno en los mecanismos que utilizará para lograr los objetivos.
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