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La reforma tributaria del presidente Duque

(Tiempo estimado: 5 - 10 minutos)

Duque y Carrasquilla.

Cesar Atilio FerrariiEn qué consiste, para qué sirve y quién acabará pagándola.

César Ferrari*

Más de lo mismo

El gobierno acaba de radicar una nueva reforma tributaria bajo el nombre de proyecto de ley de financiamiento. Así, por enésima vez, Colombia vuelve a discutir la cuestión tributaria.

Hace un par de años, ante la última reforma (que entró en vigencia en enero de 2017), un grupo de académicos decidimos publicar nuestras reflexiones y propuestas al respecto. En ese artículo concluimos que la reforma no iba a resolver los problemas tributarios del país. De hecho, se estimaba que el déficit fiscal del 2016 era del orden de 20 billones de pesos, pero después de la reforma el actual ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, afirmó que el déficit para 2018 sería de 25 billones—aunque después de algunos ajustes de la deuda concluyó que sería de 14 billones—.  

Mejor dicho, la reforma de 2017 no resolvió el problema del déficit fiscal. Tampoco mejoró la competitividad de las empresas, a juzgar por el pequeño aumento de las exportaciones no tradicionales y de la sustitución de importaciones, a pesar de la notoria devaluación del periodo. Mucho menos resolvió la inequidad en la distribución del ingreso.

Mejor dicho, la reforma de 2017 no resolvió el problema del déficit fiscal.

Y sin embargo la propuesta del presidente Duque, con algunos matices, tiene la misma orientación de la anterior. Por eso puede preverse que tampoco tendrá éxito: el Estado seguirá viviendo de los impuestos indirectos y no de los directos—lo que agrava la inequidad—; la competitividad de las empresas seguirá siendo poca, porque esta no resulta de reducirles los impuestos directos que pagan si no de mejorar la relación entre los precios que pueden cobrar y los costos totales que pagan (de los cuales a su vez los impuestos son apenas una pequeña parte). Por otro lado, si nos va bien, la reforma de Duque sí aumentaría los recaudos.    

Características del sistema tributario

Recolección de impuestos.
Recolección de impuestos.    
Foto: Gobernación del Meta

La tributación colombiana no cambió mucho con la reforma de 2017:

  • Sigue siendo insuficiente para proveer los bienes públicos esenciales (educación, salud, etc.) y la infraestructura (carreteras, acueductos, etc.) que demanda el país. Esto resulta del monto reducido del recaudo por impuestos (17,3 por ciento del PIB en 2016) lo cual implica un gasto y una inversión públicas reducidas, mientras que, en promedio, los países de la OCDE recaudan 25,2 por ciento del PIB (si se incluyen los aportes a la seguridad social, los montos recaudados aumentan a 26,7 por ciento en Colombia y a 34,5 por ciento en la OCDE).
  • Más importante, continúa siendo inequitativa. Las personas naturales con más riqueza o de más ingresos no son, proporcionalmente, quienes más contribuyen al fisco: el consumo y las empresas asumen la mayor parte. Según la OCDE, el recaudo del impuesto a la renta de las personas representó apenas un 0,8 por ciento del PIB colombiano en 2016, mientras que los impuestos sobre el consumo ascendieron al 8,3 por ciento, el de renta de las empresas al 4,8 por ciento y las contribuciones a la seguridad social al 9,4 por ciento. La tasa tributaria sobre ingresos de capital de las personas era 6,2 por ciento, sobre los ingresos de capital de las empresas 31,1 por ciento y sobre los ingresos del trabajo 20,8 por ciento.
  • En cambio en los países de la OCDE, en promedio, la recaudación de impuestos al consumo equivalía al 11,1 por ciento del PIB, sobre la renta de las personas al 8,4, sobre la renta de las empresas al 2,8, y las contribuciones a la seguridad social al 9,3 por ciento. En Estados Unidos la recaudación sobre el consumo era 4,4 por ciento del PIB, sobre la renta de las personas 10,5 por ciento, sobre la renta de las empresas 2,2 por ciento y las contribuciones a la seguridad social 6,2 por ciento.
  • Es además ineficiente. Una parte significativa del ingreso fiscal proviene de tasas e impuestos antitécnicos, como el gravamen del 4 por mil a los movimientos financieros (que se hizo permanente en la reforma 2017 y que es mantenido en el proyecto de Duque). Ese gravamen induce a realizar las transacciones en dinero efectivo, reduciendo su trazabilidad (lo que ayuda a la corrupción), y también la intermediación financiera (lo que frena el desarrollo de los mercados de crédito).

La propuesta

IVA a la canasta familiar ¿un impuesto regresivo?
IVA a la canasta familiar ¿un impuesto regresivo?
Foto: Ministerio de Agricultura

Esto son los aspectos principales de la nueva reforma:

  • Extensión del IVA a parte de los bienes y servicios de la canasta familiar, incluyendo los alimentos y excluyendo alquiler de vivienda, educación, salud, transportes y servicios públicos, a la tasa general de 18 por ciento en 2019 y en 2020, que representa una reducción de la tasa general actual de 19 por ciento.
  • Devolución de lo recaudado por IVA en los bienes y servicios básicos a las personas de menores ingresos, que el gobierno estima en 2,5 billones de pesos.
  • Reducción de la tasa nominal del impuesto a las utilidades de las empresas a 33 por ciento en 2019 y a 32 por ciento en 2020.
  • Fijación de la tasa sobre los dividendos en 5 por ciento.
  • Reimposición del impuesto al patrimonio a las personas naturales de patrimonios elevados: entre 3 y 5 billones de pesos a una tasa de 0,5 por ciento y por encima de 5 a la tasa de 1 por ciento, para los años 2019 y 2020.
  • Mantenimiento del gravamen a las transacciones financieras en la tasa de 4 por mil.

Puede leer: ¿Será buena idea aumentar el IVA y devolverlo?

Impactos económicos de la reforma

Impuesto 4x1000
Impuesto 4x1000
Foto: Sistema de información regional de Huila

Gran parte del debate sobre la reforma se ha ocupado del encarecimiento de los alimentos por cuenta del IVA de 18 por ciento. Esto sin duda atenta contra la nutrición y la salud de los colombianos, aunque a los más pobres se les devuelva ex-post, en efectivo, lo que paguen en IVA.

Nada se ha dicho sobre las posibilidades de lograr una mejor tributación cambiando su enfoque: de los impuestos indirectos a los directos, como en el mundo desarrollado. Aunque algo se incluye, no es significativo: los impuestos sobre los dividendos casi no contribuyen a la recaudación, los impuestos a las herencias son muy reducidos y el impuesto a las remesas de utilidades fue eliminado hace algún tiempo.

Tampoco se han mencionado los efectos macroeconómicos de la reforma, a pesar de que serían muy significativos: sobre el crecimiento de la economía, la inflación, la distribución del ingreso, la recaudación y muchas otras variables económicas. Para estimar estos efectos desarrollé un conjunto de ecuaciones para construir un modelo del tipo que se conoce como “modelo de equilibrio general computable (MEGC)”.  

Y sin embargo la propuesta del presidente Duque, con algunos matices, tiene la misma orientación de la anterior. 

El MEGC fue construido para la economía colombiana considerando 35 sectores de bienes y servicios, con un horizonte de proyección hasta el año 2020, y ha sido actualizado para analizar esta reforma. El modelo simula el comportamiento de la economía considerando y retroalimentando todas sus variables fundamentales—incluyendo los principales precios internacionales e instrumentos de política fiscal (impuestos y gastos fiscales desagregados) y monetaria—.

Los resultados de la reforma que arroja el MEGC no son sorprendentes. El Cuadro siguiente presenta los principales resultados del ejercicio, comparándolos con las proyecciones en un escenario base, es decir, sin reforma tributaria.

proyeccion-sin-reforma-cesar-ferrari

Fuente: César Ferrari, MEGC

Como es de esperar, la extensión del IVA produce un aumento de precios que se traduce en un aumento de la tasa de inflación en 2019 del orden de 3,11 puntos porcentuales respecto de la tasa en el escenario base. Por lo tanto el año entrante la inflación sería 5,85 por ciento; en 2020 volvería a su trayectoria inercial y la inflación sería 3,42 por ciento.

Ese aumento de precios produciría una contracción del consumo que, a su vez, induciría una menor actividad económica. En 2019, la reforma disminuiría el crecimiento del PIB en 1,47 puntos porcentuales, de modo que el crecimiento sería apenas del 1,52 por ciento—muy por debajo de las aspiraciones del país y del gobierno—. En 2020, el crecimiento, al igual que la inflación, volvería a su trayectoria inercial.

Las razones de esos resultados son sencillas: (y no obstante la rebaja del 19 al 18 por ciento en la tasa general de este impuesto)

La reforma sí aumentaría significativamente el recaudo tributario: 19,2 billones de pesos en 2019; 18,9 billones en 2020. Estos resultados se explican por la extensión del IVA, que aumentaría su recaudo en 12,5 billones de pesos en 2019 y en 12,9 billones en 2020. De tal modo, comparando con el escenario base, el déficit fiscal disminuiría 1,69 puntos porcentuales en el 2019 y 1,12 puntos en 2020, situándose en 0,85 por ciento del PIB en 2019 y en 1,22 por ciento en el 2020.

Finalmente, la reforma—incluyendo la devolución a los más pobres de lo pagado en IVA, del orden de 2,7 billones de pesos en 2019 y de 2,8 billones en 2020—, conduciría a un agravamiento de la inequidad existente: en 2019 el GINI después de impuestos pasaría de 0,5 en el escenario base a 0,53, y en 2020 de 0, 52 a 0,55.

Una aclaración: el MEGC no es un instrumento para adivinar el futuro. Tampoco es la realidad. Es una representación simplificada de la misma que reproduce, con aproximación, su comportamiento conforme a la teoría económica. Así, las proyecciones que produce deben analizarse a la luz de dicha teoría y de los datos e instrumentos económicos considerados.

En resumen

La aplicación del IVA a productos que hoy están exentos conllevaría un aumento en el recaudo fiscal, pero también en los precios, lo que desacelera la economía y agrava la concentración del ingreso, en perjuicio de las clases medias y populares.

Esto implica que una reforma tributaria adecuada no solo debe buscar más recursos sino tener impactos positivos sobre las variables fundamentales de la economía (crecimiento, estabilidada de precios y distribución del ingreso)

O sea que, muy probablemente, lo que Colombia tiene que hacer es aumentar las tasas de tributación directa de las personas de mayores ingresos y patrimonios. Y reducir los impuestos indirectos como el IVA.

Le recomendamos: Petróleo caro, menor interés en una reforma tributaria de verdad.

* PhD., profesor titular de la Pontificia Universidad Javeriana en el departamento de Economía, co-fundador y miembro del consejo directivo del Observatorio Fiscal Javeriano.

 

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Comentarios  

Beatriz Gomez
0 # ¿Y de las pensiones qué?Beatriz Gomez 06-11-2018 18:34
Estimado profesor Ferrari: Me gustaría que ampliara su análisis y se ocupara de la propuesta del gobierno de gravar las pensiones. Personalmente me parece un atropello cualquier impuesto a las pensiones, sobre todo a las medias. Y que el gobierno no acompañe su propuesta de un plan para atacar la evasión fiscal y la corrupción, un verdadero descaro. Qué nos puede decir sobre este tema? Muchas gracias.
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