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La participación ciudadana en las decisiones minero-energéticas

(Tiempo estimado: 6 - 11 minutos)

El Jardín

Cada vez son más los municipios y regiones donde la población local se moviliza a raíz de proyectos mineros o energéticos. ¿Por qué es necesario acoger esta participación ciudadana en uno de los sectores económicos más controversiales del país?

Ana Carolina González Espinosa*

 

Aumentan las protestas

El pasado 31 de octubre los alcaldes de los municipios California, Suratá, Vetas y Tona, en el departamento de Santander, crearon un frente común para evitar que el Parque Regional Natural de Santurbán siga absorbiendo su territorio.

Después de las tensiones que despertó el proyecto de explotación de oro de la compañía Greystar (hoy Eco Oro), la creación del parque, así como la delimitación del páramo de Santurbán, debían proteger los recursos naturales de esta zona de la Cordillera Oriental.  Pero los mandatarios estiman que estas medidas han ocasionado el desplazamiento de los mineros tradicionales de la región y han aumentado las cifras de desempleo, pues muchos de los trabajadores de las multinacionales Eco Oro y AUX han cesado labores temporalmente. En Bucaramanga ya se habían producido otras movilizaciones en contra de este proyecto,  por considerar que el afectaría el suministro de agua para la ciudad.

El atractivo de los altos ingresos que genera el sector para el gobierno se ha impuesto sobre la retórica de la democracia participativa. 

Pero Santurbán no es el único caso donde la población ha intentado incidir por una u otra vía sobre decisiones tocantes al sector minero-energético que se toman en Bogotá, y que poco o nada tienen en cuenta a los actores locales:

- En julio de este año, en una consulta popular convocada por las autoridades del municipio Piedras, en el Tolima, 2.971 habitantes le dijeron no a las explotación de oro a gran escala en su jurisdicción, lo que parecía poner en entredicho, al menos en parte, el proyecto minero de AngloGold Ashanti en la Cordillera Central.

- En Boyacá, la delimitación de los páramos ha encontrado fuerte resistencia entre los mineros del carbón.

- En el Suroeste antioqueño, los concejos de Támesis, Urrao y Jardín han aprobado acuerdos para prohibir la extracción de minerales.

- En San Andrés, la movilización de organizaciones sociales hizo desistir al gobierno nacional de la exploración petrolera en el archipiélago, aunque un área ya había sido adjudicada a Ecopetrol y a Repsol.

Santurbán
 
 
Páramo de San Turbán.
Foto: Alixon Navarro

Estos son los motivos

Los intereses locales que se movilizan en estos casos son heterogéneos. Para algunos, la prioridad es la protección del medio ambiente; para otros, se trata de evitar impactos irreversibles sobre otras actividades productivas tradicionales (agricultura o pesca sobre todo).

En otros casos, los pequeños mineros buscan reconocimiento y apoyo frente ante la posibilidad de que grandes empresas lleguen a los territorios que ellos han explotado por años (aunque entre ellos hay mineros más recientes de dudosa procedencia que también busquen colarse en este grupo).

Algunos pobladores y autoridades locales esperan ansiosos los recursos públicos y privados, así como el aumento de las actividades económicas que podrían traer los grandes proyectos de extracción; pero otros temen que los daños ambientales y sociales superen con creces estos beneficios.

En general, las movilizaciones e intentos de incidencia que se multiplican en el país expresan una creciente necesidad de participación ciudadana en el sector minero-energético.

Por qué no son oídos

La participación ciudadana en la industria extractiva es un asunto importante y oportuno. Y sin embargo el tema no se aborda de manera explícita en los distintos escenarios de análisis y planeación sobre la locomotora minero-energética.

En algunos casos, existen mecanismos institucionales que facilitan esta participación, en otros, dichos mecanismos están ausentes o son inoperantes, de suerte que la población diseña sus propias estrategias de incidencia, seguimiento y participación.

Mientras aumentan las tensiones y la polarización, estamos en mora de responder preguntas como si la ciudadanía puede y debe  participar en la toma de decisiones sobre la extracción de los recursos del subsuelo; ¿en qué momentos?; ¿con cuáles alcances?; ¿quién participa y quién debe promover la participación?; ¿en cuáles niveles territoriales?

Al responder estas preguntas, habría que empezar por advertir cómo -- aunque existen consensos en torno a la necesidad de promover la participación ciudadana, y aunque tanto gobiernos como empresas de muchos países han contraído compromisos en este sentido--, la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones sobre asuntos relacionados con la extracción de recursos naturales suele generar resistencias muy fuertes.

La participación de la ciudadanía ha sido promovida en la vigilancia al uso de las regalías pero muy poco en el resto de la cadena de valor de la industria. 

Ni siquiera en países vecinos donde la democracia participativa es una de las banderas del gobierno de turno, se consulta la opinión de los habitantes de territorios ricos en recursos naturales en el momento de decidir sobre su extracción. Por ejemplo, la revolución ciudadana de Rafael Correa en Ecuador no impide que el mandatario tome la decisión, con el apoyo del Congreso, de explotar petróleo en el Amazonas pese a la oposición de indígenas y grupos ambientalistas. Y la democracia participativa y protagónica del  gobierno bolivariano en Venezuela tiene poca aplicación en las  decisiones del sector petrolero.

En estos y otros casos, el atractivo de los altos ingresos que genera el sector para el gobierno se ha impuesto sobre la retórica de la democracia participativa. No es de extrañar entonces que en Colombia las decisiones sobre la explotación de los recursos naturales estén centralizadas.

Lo mismo tiende a ocurrir en el mundo empresarial. Pese a la multiplicación de iniciativas de regulación y auto-regulación que llaman a una mayor  presencia  de las comunidades y al trabajo concertado con actores y grupos de interés dentro del territorio (las normas de la Corporación Financiera Internacional, el Pacto Mundial, los Principios Voluntarios en Seguridad y Derechos Humanos, la Global Reporting Iniciative, entre otros), las compañías responden de manera desigual, en muchas ocasiones de modo improvisado o desganado, a los intentos de participación de la sociedad civil.

Protesta minera
Protesta en contra de la minería.
Foto: Colectivo desde el 12

Consulta previa… y algo más

No obstante, la creciente movilización ciudadana a lo largo y ancho de América Latina en contra de proyectos extractivos pone en entredicho las decisiones de gobiernos y empresas y exige un cambio en la relación con las comunidades afectadas.

Cuando se habla de participación ciudadana en el sector, la mirada se dirige automáticamente y de manera exclusiva hacia la consulta previa, libre e informada. Este mecanismo, que da voz a las comunidades étnicas en materia de recursos naturales, es fundamental y está amparado no solo por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sino por la legislación y la jurisprudencia colombianas.

Sin embargo, la consulta popular en el municipio de Piedras vino a recordarnos que la participación ciudadana en el tema minero tiene alcances más amplios, tanto en términos de la población que quiere y debe estar involucrada (campesinos, agricultores, comerciantes, gobiernos locales, organizaciones de base,….) como respecto de los temas a discutir.

Como señala el Banco Mundial, existen desafíos en cada etapa del proceso de explotación de los recursos naturales: en  las decisiones previas a la extracción, en el diseño de la relación Estado-mercado y en el manejo de los impactos del proyecto minero o energético. La participación ciudadana en cada paso es fundamental, pero debe tener alcances y requiere de mecanismos diferentes.  

¿Cómo garantizar la incidencia de los ciudadanos sobre los procesos de ordenamiento territorial y zonificación ecológica, sobre la concesión de las licencias ambientales, sobre las decisiones acercas del régimen fiscal –lo que algunos llaman justicia tributaria- y sobre el seguimiento de los impactos económicos-sociales de la renta y de la actividad extractiva?

En algunos casos, existen mecanismos institucionales que facilitan esta participación, en otros, dichos mecanismos están ausentes o son inoperantes, de suerte que la población diseña sus propias estrategias de incidencia, seguimiento y participación.

En casos como el de Piedras, Tolima, o Tambogrande, en Perú, donde también se llevó a cabo una consulta, los instrumentos formales se topan con barreras que les impiden tener efectos jurídicos aunque adquieren gran relevancia política.

Tareas pendientes

En consecuencia, los retos para Colombia son considerables. La participación de la ciudadanía ha sido promovida en la vigilancia al uso de las regalías pero muy poco en el resto de la cadena de valor de la industria.

Los instrumentos institucionales de participación (consulta previa, audiencias públicas ambientales, consulta popular…..) son objeto de fuertes críticas y no logran canalizar ni dar respuesta a las inquietudes o decisiones de la población. En algunos casos ni siquiera tienen lugar. Por ejemplo, ante la inexistencia de una licencia ambiental y por lo tanto de una audiencia durante la etapa de exploración.

A todo lo anterior se suman las ya varias ocasiones cuando la consulta previa sencillamente no ha sido realizada. Y la escasez, la falta de transparencia o incluso la manipulación de informaciones esenciales para que la comunidad y la opinión nacional puedan ejercer su derecho a ser parte de procesos que los afectan de manera directa y significativa.

Al final todos pierden ante la falta de claridad sobre los mecanismos para la participación adecuada de la ciudadana en la industria extractiva:

- Las empresas, que invierten grandes sumas en sus proyectos pero se encuentran con resistencias que ya no pueden manejar a través de sus oficinas de responsabilidad social.

-  El gobierno nacional, que no logra sacar adelante su locomotora minero-energética y capitalizar sus rentas;

- Y las comunidades y organizaciones sociales en el territorio, que hacen oír su voz y en el mejor de los casos logran frenar los proyectos u obtener algunos beneficios parciales, pero no pueden garantizar que dichas decisiones se mantendrán en el tiempo y que sus intereses seguirán siendo tenidos en cuenta.

Urge pues el debate riguroso y creativo sobre la participación ciudadana en el sector minero-energético, y no al calor de cada incendio causado por la resistencia social contra  proyectos extractivos en más y más regiones del país.

 

*Doctora en Ciencia Política de SciencesPo París, coordinadora de la Línea de Investigación en Recursos Minero-Energéticos del Observatorio de Políticas, Ejecución y Resultados de la Administración Pública - OPERA (CIPE) en la Universidad Externado de Colombia.

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