Inversión extranjera, minería y desarrollo local en Colombia

(Tiempo estimado: 6 - 12 minutos)

Guillermo Rudas Lleras

Mientras la explotación minera sigue creciendo, disminuye la calidad de vida de los municipios que producen tal riqueza. Y mientras tanto, las autoridades fallan en ponerle coto a los abusos de empresas, que como la Drummond, hacen y deshacen.

Guillermo Rudas*

Conocer el país minero

Colombia sigue consolidando la actividad extractiva, pero con bajos encadenamientos, escasa generación de empleo, y graves impactos sociales y ambientales.

La inversión extranjera directa ha crecido aceleradamente. Entre 1994 y 2004 llegaron en promedio 2.500 millones de dólares anuales, 9 por ciento para petróleo y 15 por ciento para minería. En contraste, entre 2005 y 2012 este promedio se cuadruplicó, pues llegaron 10 mil millones anuales, con un 32 por ciento destinado a petróleo y 21 por ciento a minería.

En 2012 se alcanzó un pico de 15 mil millones; y en los tres primeros trimestres de 2013  se reportó un crecimiento del 13 por ciento en relación con el mismo período de 2012, con más de 2.300 millones solo para minería, cifra superior a lo invertido en este sector durante todo el año anterior.

Pero si a estos impuestos se suman las regalías, la dependencia es todavía mayor: 23 por ciento de los ingresos fiscales provinieron de hidrocarburos y 3,4 por ciento de la minería. Preocupa que un sector con alta volatilidad de precios y altos riesgos sociales y ambientales represente más de la cuarta parte de los recursos del Estado.

Esto se refleja en la composición del PIB. A principios de la década pasada, el petróleo pesaba entre tres y cuatro puntos, y el carbón entre 0,7 y 1,0 por ciento. En los últimos años esta participación prácticamente se duplicó, y llegó respectivamente a 8 y a 2 por ciento del PIB, tendencia que coincide con una caída en la participación de la industria (que bajó de 14 a 12 por ciento del PIB) y del sector agropecuario (pasó de 8 a 6 por ciento).  

A principios de la década pasada, el impuesto a la renta del sector representaba alrededor del 10 por ciento del total de los impuestos nacionales. En 2011 pasó al 19 por ciento del total, con un alto peso del petróleo (17 por ciento) y en menor medida de la minería (2 por ciento).

Pero si a estos impuestos se suman las regalías, la dependencia es todavía mayor: 23 por ciento de los ingresos fiscales provinieron de hidrocarburos y 3,4 por ciento de la minería. Preocupa que un sector con alta volatilidad de precios y altos riesgos sociales y ambientales represente más de la cuarta parte de los recursos del Estado.

Varios de estos temas son abordados por la Contraloría General de la República, que acaba de publicar un nuevo libro Minería en Colombia: Institucionalidad y territorio, paradojas y conflictos, bajo la dirección de Luis Jorge Garay. El primer volumen de este trabajo se tituló Minería en Colombia: Derechos, políticas públicas y gobernanza y fue publicado en mayo de 2013. En esta segunda entrega se abordan múltiples temas relevantes, tales como las fallas en la regulación ambiental, los conflictos de uso del suelo y el subsuelo, los impactos ambientales de la minería legal e ilegal, los impactos sobre la salud causados por la minería a gran escala y la consulta previa, entre otros.

Tomando como base uno de los análisis incluidos en este libro (“La paradoja de la minería y el desarrollo; análisis departamental y municipal para el caso de Colombia”), que relaciona la minería formal, a gran escala, con el desarrollo local y regional, en esta nota quiero ubicar el análisis en el contexto nacional, llamando la atención sobre varios interrogantes alrededor de una de las empresas más grandes del sector -la Drummond- que exporta la tercera parte del carbón del país.


Destrucción del Río Dagua por minería, en el
Valle del Cauca.
Foto: Servicios en comunicación intercultural servindi

Riqueza en medio de la pobreza

El estudio comentado analiza las condiciones de vida de la población y la gestión en los municipios con mayor producción de petróleo, para compararlos con los mayores productores de minerales (carbón, oro y níquel).

Además se toman como referencia aquellos municipios que, sin ser capitales departamentales, tienen mejor desempeño fiscal (mayor relación entre las rentas propias y transferencias de la Nación); y aquellos que concentran la mayor área en coca, como representativos de la economía más conflictiva.Entre 2006 y 2012, los municipios petroleros y los productores de carbón de La Guajira tuvieron un ingreso fiscal promedio de alrededor de $2,2 millones anuales por habitante; seguidos por los productores de carbón en Cesar ($1,4 millones) y los de mejor desempeño fiscal ($1 millón). En último lugar aparecen los mayores productores de oro (principalmente en Antioquia y Chocó) y los que reciben regalías por níquel en Córdoba, con ingresos per cápita entre 600 y 700 mil pesos anuales.

Las condiciones de vida de la población deberían ser mejor en los municipios más ricos. Sin embargo, el estudio encuentra que, en general, los municipios con minería a gran escala tienen elevados porcentajes de población con necesidades básicas insatisfechas, y con la mayoría por debajo del índice multidimensional de pobreza que mide el Departamento Nacional de Planeación, DNP.

La tasa de mortalidad infantil, indicador de calidad de la salud, es significativamente peor en los municipios mineros; al igual que resultados de las Pruebas Saber, indicador de la calidad de la educación. Más aún, los índices de desempeño municipal que mide el DNP con diversos indicadores de gestión y resultados, sitúan a los mineros, en términos generales, en peor condición que los cocaleros.

Todo ello acompañado de bajísimas tasas de generación de empleo, con escasa remuneración al trabajo en relación con el excedente bruto de explotación. En síntesis, la población de los municipios mineros está cada vez más cerca, y en muchos casos peor, que la que vive en los municipios cocaleros.

¿Quién asume la responsabilidad?

Frente a esta situación, el gremio de las grandes empresas mineras que durante dos o tres décadas han venido explotando el carbón, el níquel y buena parte del oro del país, sostienen que esto es responsabilidad de las administraciones municipales.

En aras de la discusión, se puede aceptar esta hipótesis. Pero surgen entonces algunas preguntas de fondo: ¿En dónde estuvo la responsabilidad social de estas empresas que, durante décadas, han actuado en estos municipios? ¿Usaron los mecanismos de participación que la legislación colombiana les otorga, para incidir sobre la toma de decisiones públicas? Si callaron durante años, ¿no les cabe algo de responsabilidad?

Desde el sector regulador, se argumenta que se está llevando a cabo un proceso de fortalecimiento institucional, con la Agencia Nacional de Minería (ANM) y con la  Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). 

La población de los municipios mineros está cada vez más cerca, y en muchos casos peor, que la que vive en los municipios cocaleros.

De la ANM se conocen pocos resultados concretos. Algo más ha salido a la luz pública en relación con el control ambiental, especialmente a raíz de la multa impuesta a la Drummond por $6.965 millones, por arrojar carbón al mar en una cantidad que la ANLA estima en 1.857 toneladas, cantidad muy consistente con la medición in situ realizada por el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (INVEMAR).

En comunicado de prensa del 14 de febrero del año pasado, Drummond anunció que vertió al mar “agua mezclada con carbón”, omitiendo precisar la cantidad arrojada. Además informó que, tres días después de comenzar la emergencia y sin haber notificado a la ANLA, pasó a otra barcaza “aproximadamente 1.600 toneladas de carbón y agua”, sin arrojarlas al mar.

Ahora, más de un año después de los hechos, en comunicado de prensa del pasado 19 de enero, por primera vez indican una cantidad: “fue necesario verter al mar cerca de 200 toneladas de carbón”. Extrañas cifras que, si se miran con cuidado, darían que la mezcla de 1.600 toneladas de “carbón y agua” pasada de una barcaza semihundida a otra… tenía carbón con apenas una humedad de 5,8 por ciento.

Según las cifras de Drummond, se cargaron 2.957 toneladas de carbón en la barcaza, de las cuales 1.100 fueron pasadas a un barco, 200 fueron arrojadas al mar y 150 quedaron en la barcaza, después de pasar 1.600 toneladas de “carbón y agua” a otra barcaza. Es decir, según la Drummond, las 1.600 toneladas eran 1.507 de carbón y 93 de agua. Ocultar los hechos por más de un año como lo hizo la empresa, y suministrar después este tipo de información, es faltar a la verdad.  


La actual Ministra de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Luz Helena Sarmiento anunció las
sanciones en contra de la Drummond. 
Foto: ANLA

Conducta reincidente

Bueno es que, cuatro años después de emitida la Ley sancionatoria ambiental, por fin se decida aplicarla. Sin embargo, todavía no es seguro qué va a pasar, ya que la Drummond es una empresa conflictiva, seriamente cuestionada durante toda su historia por la forma de  operar en Colombia, con desventajas económicas para el país, con graves impactos ambientales y sociales, y con serios indicios de violación de derechos humanos.

Además, quedan muchas dudas sobre la sanción que ahora se le puso:

· Drummond tenía la obligación de informar sobre la emergencia dentro de las 24 horas siguientes a su ocurrencia. Según la ANLA, casi un año después la empresa seguía negándose a informar, entre otros, un dato que solo ella sabe: cuánto carbón arrojó al mar. Esta violación sistemática de la ley debería causar la suspensión de su licencia.

· Los técnicos de la ANLA recomendaron, además de la multa, obligar a la empresa a remover el carbón del mar. La ANLA omitió esta recomendación.

· La Superintendencia de Puertos impuso una multa por $1.540 millones por usar irregularmente  el puerto durante 5 días. Por esta anomalía, la ANLA puede multarla hasta por $15.400 millones, pero no se ha pronunciado.

· Drummond fue responsabilizada por la Corte Constitucional de violar derechos fundamentales de la población del Cesar. La Corte puso de presente que el Ministerio de Ambiente declaró ante la misma Corte que Drummond estaba cumpliendo con las normas ambientales, pese a que simultáneamente el ministro, Carlos Costa, emitía una resolución que señalaba el incumplimiento de las normas por parte de la empresa.

El gremio y la misma empresa señalan que, por la sanción a la Drummond, el que pierde es el país. En efecto, por cada día de parálisis se dejan de exportar más de $11 mil millones. Esto representaría menores ingresos diarios para el país de $1.100 millones por regalías y $900 millones por impuestos.

La Drummond es una empresa conflictiva, seriamente cuestionada durante toda su historia por la forma de  operar en Colombia, con desventajas económicas para el país, con graves impactos ambientales y sociales, y con serios indicios de violación de derechos humanos

Sin embargo, estas sumas deberían ser pagadas por el representante legal de la empresa, como lo debe hacer todo administrador de recursos públicos (en este caso, el carbón del subsuelo) que cause detrimento patrimonial al Estado.

Colombia debería pensar entonces en aplicar una medida mucho más drástica. Por ejemplo, cancelar el contrato con esta empresa y aprovechar para replantear el modelo minero. Seguramente habrá muchos proponentes que quisieran continuar con esta explotación. Incluso podría crearse una empresa del Estado o una empresa mixta, tal como lo proponen analistas como Salomón Kalmanovitz y Álvaro Pardo.

 

* Economista, profesor universitario, consultor independiente, asesor del Foro Nacional Ambiental y de la Contraloría General de la República.

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