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Las grietas del Código de Minas obligan a una urgente reforma

(Tiempo estimado: 5 - 10 minutos)

Minería ilegal en el municipio de Santander de Quilichao en el Cauca.

Álvaro PardoLa consulta popular en Ibagué y el fallo de la Corte sobre titulación minera son apenas dos frutos de la creciente presión de los ciudadanos y los gobiernos locales para hacer respetar la Constitución y poner coto a los abusos de la política minera.   

Álvaro Pardo *

La locomotora ciudadana

Al revés de lo que señalan los voceros del sector, las consultas populares, el recurso de los movimientos ciudadanos a la vía judicial (también llamado “activismo judicial”) y los fallos de las altas Cortes no buscan perseguir al sector minero legal o crear inseguridad jurídica para las empresas. 

Estos fenómenos en realidad son fruto de una reacción social y territorial para restablecer los principios de la Constitución que son desconocidos o interpretados de manera incorrecta  desde la expedición del Código de Minas (Ley 685 de 2001).

-Las consultas, demandas y sentencias reflejan la inconformidad con el modelo de desarrollo minero y el avance de la “locomotora ciudadana” en su legítimo derecho a exigir que las normas del sector se subordinen a la Constitución y reconozcan la autonomía territorial y los derechos fundamentales al ambiente sano, la seguridad alimentaria, la participación ciudadana y la consulta previa a las comunidades étnicas.

-Los excesos de la minería también han sido controlados por las sentencias de inexequibilidad, inexequibilidad condicionada y suspensión provisional impuestas por las altas Cortes. Por este medio se han puesto en cuestión varios pilares de la política minera actual:

  • Ley 1382 de 2010 – Reforma al Código de Minas
  • Las reservas mineras estratégicas,
  • Los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINES),
  • La reserva de la información geológica,
  • El Decreto 2697 (“decreto navideño”),
  • Algunos artículos del programa de formalización minera,
  • Las licencias ambientales exprés para los PINES,
  • Las actividades extractivas en páramos, y
  • El artículo 37 del Código de Minas, responsable de que en la actividad minera fueran desconocidas las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales.

Pero además resulta sorprendente que la fuente de normas que no pasan el filtro de constitucionalidad sea el propio Ministerio de Minas y Energía. Es decir, la autoridad minera es la fuente principal de inestabilidad jurídica, aunque las empresas atribuyan este hecho a las comunidades, a los ambientalistas y a la Corte Constitucional.

Como dice el adagio popular, “no hay mal que dure cien años ni pueblo que se lo aguante”. La ciudadanía se está movilizando contra los abusos del sector y contra una autoridad que actúa al margen de la Constitución, la ley y los mandatos de las Cortes. Los dos sucesos más recientes en esta seguidilla de reacciones han sido:

  1. El aval del Tribunal Administrativo del Tolima a la consulta popular de Ibagué;  
  2. La Sentencia C-389 de la Corte Constitucional que ordena la revisión integral del proceso de titulación minera.

La consulta en Ibagué

El alcalde de Ibagué Alfonso Jaramillo Martínez.
El alcalde de Ibagué Alfonso Jaramillo Martínez.
Foto: Alcaldía Municipal de Ibagué

Desde su posesión, el alcalde Guillermo Alfonso Jaramillo, propuso una consulta popular para prohibir la minería depredadora y contaminante en su jurisdicción.

El entusiasmo de los ibaguereños permitió sortear las presiones oficiales que pretendían evitar la aplicación de un instrumento que está avalado por la Constitución y que permite la  participación ciudadana en las decisiones que puedan afectar sus vidas y territorio. El desfile oficial contra la consulta incluyó a la Procuraduría General, que amenazó con abrir procesos disciplinarios al alcalde y a los concejales que apoyaran la iniciativa; al ministro del Interior; a la ex viceministra de Minas, María Isabel Ulloa; y a la Asociación Nacional de Industriales (ANDI). También los directivos de la empresa Anglo Gold Ashanti presentaron recursos contra la consulta popular, lo cual representa una intervención indebida en asuntos que son del exclusivo dominio de los ciudadanos y el gobierno de Colombia.

La autoridad minera es la fuente principal de inestabilidad jurídica.

Pero en la última semana de julio el Tribunal Administrativo del Tolima avaló la pregunta formulada para la consulta y la administración municipal, en coordinación con la Registraduría, deberá decidir la fecha de esta consulta en un plazo máximo de 90 días. ¿Cuál es la importancia de este evento?           

  • Aunque el municipio de Piedras ya le había cerrado el camino a la minería (específicamente a Anglo Gold Ashanti) mediante una consulta popular, al ser Ibagué una capital departamental se abren las puertas para que este mecanismo de participación se replique en otras ciudades.
  • Una seguidilla de consultas populares ata las manos de la autoridad minera, desalienta la ejecución de nuevos proyectos mineros, y abre las puertas a la reforma o construcción de un nuevo modelo de minería.
  • Los ciudadanos están incorporando en sus agendas colectivas los principios y derechos que la Constitución les concede desde 1991 y el desarrollo del sector quedaría exclusivamente en manos de la fuerza represiva del Estado.
  • La reacción social está apoyada por las sentencias de las altas Cortes, especialmente de la Corte Constitucional, que garantiza la seguridad jurídica a las autoridades territoriales para la defensa de su autonomía y su derecho a ordenar el uso del suelo.

Por ende, en el futuro próximo el Congreso deberá replantear el procedimiento para la titulación minera, y la autoridad minera deberá sentarse con las entidades territoriales para concertar la explotación de los recursos del subsuelo. Un amplio análisis de estos temas puede observarse en las Sentencias C-123 de 2014, y C-035 y C-273 de 2016 de la Corte Constitucional.

Partiendo de que “la autoridad minera no puede imponer sus decisiones extractivistas y de que las entidades territoriales son autónomas para ordenar el uso del suelo”, se hace necesario que el Legislativo debata y apruebe el mecanismo que permita a los diferentes niveles de Estado cumplir sus obligaciones constitucionales en esta materia.

Como respuesta, las empresas mineras han intentado interferir con los movimientos ciudadanos, cooptando autoridades que deberían defender los derechos de los ciudadanos. Pero no son bienvenidos sus recursos en contra de la consulta popular, ni sus propuestas a través de terceros para que los municipios que voten no a la minería se queden sin regalías.

También son condenables sus presiones mediáticas para hacer creer que su interés particular es equivalente al interés general y sus insultos a la Corte Constitucional por cumplir su función.

Un nuevo consenso social minero

Minería ilegal en el municipio de Santander de Quilichao en el Cauca.
Minería ilegal en el municipio de Santander de Quilichao en el Cauca.
Foto: Lady Castro

En respuesta al activismo judicial de las organizaciones sociales, desde 2011 las altas Cortes vienen tratando de enderezar el Código Minero (redactado por abogados al servicio de los grandes intereses empresariales) y de poner freno a los abusos al derecho.

El último episodio en esta historia fue la Sentencia C-389 de julio de 2016 que, como respuesta a la demanda presentada por los abogados Laura Santacoloma y Rodrigo Negrete, pone en tela de juicio integralmente el proceso de adjudicación de títulos mineros y restablece los alcances de la consulta previa con comunidades étnicas.

La Corte encontró que el proceso de adjudicación de títulos se atiene a formalidades, pero adolece de fallas estructurales y arroja un déficit en el respeto a los principios y derechos fundamentales. En otras palabras, el principio (casi feudal) de “primero en el tiempo, primero en el derecho” no se adecua a un conjunto de mandatos superiores.

La reacción social está apoyada por las sentencias de las altas Cortes, 

La Corte agrega que la entrega de títulos debe ejercerse en forma razonable pues involucra la forma de concebir el suelo, el aprovechamiento del subsuelo y el crecimiento económico. Además señala que es el Congreso quien debe establecer el proceso de adjudicación minera bajo los parámetros de la jurisprudencia constitucional.

Igualmente, propone un componente diferencial para la minería según el tipo de mineral, tamaño de la operación e impacto (tarea que el Ministerio de Minas no ha cumplido hasta la fecha) y establece marcos de gestión según se trate de minería tradicional, informal, ilegal y criminal. La última palabra respeto a la diferencia entre estas la tiene el Ejecutivo.

Por último, la Corte analizó el tema de la minería en territorios de comunidades étnicas. Aunque señala que no necesariamente el derecho de prelación induce a la minería en los resguardos indígenas y en territorios colectivos, se pronuncia sobre la consulta previa, cuyo alcance el gobierno y las grandes empresas mineras tratan de minimizar.

Pero, ¿qué pasa si estas comunidades no quieren permitir la minería? Hay que recordar que sus territorios son inembargables, imprescriptibles e inalienables, de manera que la autoridad minera no los puede obligar y menos expropiar. Por eso una consulta previa tendría un carácter vinculante. Como en la actualidad la consulta previa no es vinculante, la Corte señala que, ya que la minería puede traer graves consecuencias para las comunidades étnicas, el gobierno debe asegurar el “carácter activo y efectivo de la consulta”.

Además, exige que la consulta tenga efectos reales sobre las decisiones estatales, prohíbe la arbitrariedad por parte del Estado y lo obliga a obtener el consentimiento previo libre e informado, especialmente en casos de desplazamiento, amenaza de extinción física o cultural, o cuando se usan materiales peligrosos. En Colombia existen 35 pueblos indígenas en riesgo de extinción, por lo que la exclusión minera debería empezar por ellos.

Ante el silencio del Congreso en estas materias y ante la impotencia del Ministerio para encabezar una reforma al Código de Minas, la Corte Constitucional sigue en su tarea de corregir una legislación inconstitucional y ruinosa para el país. Estas disposiciones legales, junto con la movilización social, son el único camino para lograr un modelo que sirva al interés nacional, con planeación, racionalidad, sostenibilidad y visión de largo plazo, y sobre la base del respeto a los derechos fundamentales.

 

* Director de Colombia Punto Medio

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