Resultados de la descentralización: aun no son atendidos los derechos ciudadanos

(Tiempo estimado: 5 - 9 minutos)

Derecho al agua potable.

Alberto MaldonadoLos gobiernos locales ya deberían proveer educación, salud básica y servicios domiciliarios a todos sus habitantes. Pero -a falta de informes oficiales- las cifras disponibles dicen con toda claridad que aún son muchos los residentes cuyos derechos no son atendidos.  

Alberto Maldonado Copello*

Obligaciones del gobierno local

Según la Constitución y las leyes de Colombia, la principal responsabilidad de las entidades territoriales es proveer bienes y servicios en materia de educación básica y media, salud, agua potable y saneamiento básico, cultura, recreación y deporte, infraestructura vial urbana y red terciaria.

La principal fuente de financiación de las entidades territoriales es el Sistema General de Participaciones (SGP) que asigna los recursos de transferencia a tres sectores prioritarios:

  • 58,5 por ciento para educación,
  • 24,5 por ciento para salud y
  • 5,4 por ciento para agua potable y saneamiento básico

Lo cual da como resultado un total de 88,6 por ciento.

Derecho a la educación.
Derecho a la educación. 
Foto: Alcaldía de Bucaramanga 

Adicionalmente, los gobiernos locales tienen competencias complementarias en materia de vivienda, otros servicios públicos, desarrollo agropecuario, desarrollo económico, ambiente y atención de población vulnerable, a los cuales se destina el 11,6 por ciento restante de la bolsa del SGP.

El Cuadro siguiente presenta la distribución sectorial de la inversión (incluyendo recursos de SGP, regalías y propios) en las administraciones centrales de departamentos y municipios en 2015:

Distribución de la inversión territorial por sectores

Año 2015

Sector o finalidad de gasto

Municipios

Departamentos

Total entidades territoriales

Monto

%

Monto

%

Monto

%

Educación

 12.751.596.033

24

 9.258.385.067

49

 22.009.981.100

31

Salud

 15.937.548.308

30

 2.608.032.500

14

 18.545.580.808

26

Agua potable y saneamiento básico

 2.672.152.593

5

 1.292.893.986

7

 3.965.046.579

6

Deporte y recreación

 1.730.245.181

3

 412.181.277

2

 2.142.426.457

3

Cultura

 1.110.450.927

2

165.744.927

1

1.276.195.223

2

Otros servicios públicos

 974.969.457

2

 167.441.984

1

 1.142.411.441

2

Vivienda

 987.784.028

2

 171.075.565

1

 1.158.859.593

2

Agropecuario

 309.268.752

1

 224.022.255

1

 533.291.007

1

Infraestructura vial

 5.607.440.818

11

 2.524.073.006

13

 8.131.513.823

11

Ambiente

867.323.889

2

71.455.398

0

938.779.287

1

Centros de reclusión

 38.372.350

0

 2.975.231

0

 41.347.581

0

Prevención y atención de desastres

 727.792.880

1

 107.465.615

1

 835.258.495

1

Promoción del desarrollo

 1.399.835.852

3

 200.250.314

1

 1.600.086.166

2

Atención a grupos vulnerables

 2.781.747.448

5

 436.426.940

2

 3.218.174.388

4

Equipamiento

 1.708.632.745

3

 190.751.596

1

 1.899.384.341

3

Desarrollo comunitario

 215.422.697

0

 58.859.541

0

 274.282.239

0

Fortalecimiento institucional

 1.929.157.943

4

 579.094.858

3

 2.508.252.801

4

Justicia y seguridad

 1.083.571.650

2

 313.822.314

2

 1.397.393.964

2

Gastos específicos de regalías y compensaciones

 37.171.232

0

 831.678

0

 38.002.909

0

Total

 52.870.484.151

100

 18.785.784.052

100

 71.656.268.203

100

 

Fuente: Base de datos FUT inversión territorial remitida por DNP. Cifras en miles de pesos. La base de datos incluye información sobre 30 departamentos y 1.049 municipios. Procesamiento realizado por Camilo Peña.

Todos los municipios deberían tener cobertura universal en los servicios  prioritarios.

Educación y salud concentran el 57 por ciento de la inversión territorial. Le siguen en importancia la infraestructura vial con 11 por ciento, agua potable y saneamiento básico con 6 por ciento y atención a grupos vulnerables con 4 por ciento, para un agregado de estos 6 sectores de 78 por ciento. Vivienda y promoción del desarrollo apenas representan el 2 por ciento, y desarrollo agropecuario escasamente el 1 por ciento, ya que se trata de sectores más centralizados.

Avances y faltantes

De acuerdo con lo previsto en la Constitución y las leyes pertinentes, después de 30 años de descentralización, todos los municipios deberían tener cobertura universal en los servicios  prioritarios, con niveles elevados de calidad y de continuidad (de agua potable y saneamiento básico).

No existe un informe oficial que consolide las estadísticas de todos los sectores en cuanto a  cobertura, calidad y continuidad, pero sobre la base de las distintas y dispersas fuentes disponibles se puede concluir que el panorama es el siguiente:

En educación:

  • Según la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) de 2016, el número promedio de años de escolaridad ese 10,1: 10,5 años en la zona urbana y 8,4 años en la zona rural.
  • La tasa de asistencia escolar en el rango de 5 a 16 años de edad fue de 94,8: 96,3 en la zona urbana y 90,5 en la zona rural.
  • Según las cifras Ministerio de Educación sobre la cobertura neta en educación preescolar, básica y media (EPBM), 57 por ciento de los municipios se encuentran por encima de 90 por ciento, pero todavía 11 por ciento (123 municipios) están por debajo del 60 por ciento.
  • Apenas el 34 por ciento de los colegios oficiales se ubica en las categorías altas de la prueba SABER 11.

En salud:

  • Según la ECV, la cobertura de la afiliación a seguridad social en salud es bastante elevada: 95,4 por ciento para el país en su conjunto; 95,3 por ciento en zona urbana y 95,3 por ciento en zona rural.
  • Los indicadores de salud son preocupantes: en 2014 siete departamentos tenían una tasa de mortalidad infantil superior a la meta de 17,15 de los objetivos de desarrollo del milenio y 28 de los 33 departamentos estaban por encima de la razón de mortalidad materna cuya meta en 2014 era de 48,8.

En agua potable y saneamiento básico:

  • La cobertura en acueducto en 2016 según la ECV para el país fue de 89,6 por ciento: 97,6 por ciento en la zona urbana y apenas 60,1 por ciento en la zona rural. En alcantarillado el total es de 77,5: 93,6 por ciento en la zona urbana y 17,3 por ciento en la zona rural.
  • Cifras de la Superintendencia de Servicios Públicos muestran que en 2015 todavía no se lograba la meta de cobertura 100 por ciento en la zona urbana en más de 600 municipios; la situación es peor en la zona rural, donde tan solo 196 municipios certificaron cobertura universal.
  • En 2015 más de 4 millones de personas recibieron agua no apta para el consumo humano.
  • No hay datos recientes completos y confiables sobre continuidad del servicio por municipios.

En otros sectores:

  • No se dispone de indicadores de cobertura, calidad y continuidad por municipios y departamentos y por tanto no se conocen los resultados correspondientes a la inversión del 11,6 por ciento de los recursos del SGP. Según las normas vigentes el Departamento Nacional de Planeación (DNP) debe suministrar esta información, pero no lo está haciendo.

Violación de los derechos fundamentales

Firma de los Acuerdos de Paz con las FARC-EP.
Firma de los Acuerdos de Paz con las FARC-EP.
Foto: Presidencia de la República 

Con los recursos de la descentralización se garantizan altas coberturas en educación y afiliación en la seguridad social, y elevadas pero menores en acueducto, pero todavía no se logran coberturas universales.

Muchos municipios todavía se encuentran por debajo de las metas, siendo especialmente grave la situación en determinados territorios afectados por el conflicto y en las zonas rurales. En el Plan Nacional de Desarrollo el DNP presentó un análisis de brechas en varios indicadores que muestran el elevado número de municipios que todavía no cumplen las metas, así:

Cuadro 2. Resumen brechas municipales, PND 2014-2018

Sectores

Educación

Salud

Prestación de servicios

Variables

Cobertura educación media

Pruebas Saber 11 Matemáticas

Tasa de analfabetismo

>15 años

Tasa de mortalidad

Infantil

(x.1000 nacidos)

Cobertura

Vacuna

DPT

3ª dosis

Cobertura Acueducto

Déficit de vivienda

cualitativo

Déficit de vivienda

cuantitativo

Municipios con brecha

768

826

840

734

731

781

894

368

% municipios más rezagados

61%

29%

8%

18%

32%

54%

77%

5%

Fuente: DNP-DDTS, Tabla XI-1, página 720, tomo II, DNP, Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

Esta situación fue reconocida en el decreto 893 de 2017, que crea los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, en el punto 4.1 (“criterios de necesidad y urgencia para la priorización de los territorios”), donde se afirma que “Claramente, la situación de estas regiones implica la constante violación de derechos fundamentales de los ciudadanos.” Lo cual significa que se trata de un estado de cosas inconstitucional.

La situación es peor en la zona rural, donde tan solo 196 municipios certificaron cobertura universal.

Los 170 municipios prioritarios en el marco de la reforma rural integral presentan en promedio niveles inferiores en los indicadores de cobertura, calidad y continuidad, reflejando cómo la descentralización no logró cumplir con sus objetivos explícitos en dichos territorios.

Factores incidentes

Considerando que según el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2017 cerca del 50 por ciento de la financiación para implementar el Acuerdo de Paz se hará con recursos de las entidades territoriales, es de veras importante  precisar los factores que han conducido a estos resultados tan precarios para poder adoptar los correctivos.

La persistencia de la violación de derechos fundamentales a los ciudadanos en sectores de responsabilidad principal de las entidades territoriales se debe a varios factores:

  • las prácticas clientelistas y corruptas que caracterizan a muchas entidades territoriales,
  • la escasa capacidad técnica y administrativa de algunos municipios y departamentos,
  • la deficiente coordinación y apoyo por parte del Gobierno nacional,
  • la asignación de competencias sin la correspondiente asignación de recursos para su financiación,
  • la carencia de bases económicas suficientes y la ausencia o debilidad de controles institucionales y sociales.

No obstante, el análisis de estos factores escapa al alcance de este artículo.

*Economista.

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