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¿Cómo funciona la corrupción política y qué haría Duque para lidiar con ella?

(Tiempo estimado: 6 - 12 minutos)

Elecciones: Fraude en varias etapas.

Esteban SalazarCon las cifras y los hechos a la mano, una mirada a la extensión del problema y a los desafíos del presidente Duque para lograr mayoría en el Congreso cuando tuvo el apoyo de bastantes políticos corruptos. 

Esteban Salazar*

Maquinarias políticas locales

Seis meses antes de las elecciones de 2014, las calles de Sahagún, Montería y los municipios del sur de Córdoba se llenaron de personas que asistían a conciertos, festivales y todo tipo de repartijas para que votaran por alguno de los clanes políticos que gobiernan el departamento. Bernardo “Ñoño” Elías y Musa Besaile resultaron elegidos al Congreso con el mayor número de votos en Colombia después del senador Jorge Robledo.   

Pero durante la campaña parlamentaria de este año, Elías y Besaile fueron capturados por actos de corrupción relacionados con el caso de Odebrecht y el denominado “cartel de la Toga”. Ahora, las calles de aquellos municipios estuvieron vacías, pero las personas siguieron con las mismas necesidades y la corrupción está cada vez más acentuada. Esta historia se repite en otras regiones del país con cada uno de los clanes que allí gobiernan.

Los clanes o “autoritarismos subnacionales”, como los denominó Edward Gibson, ejercen el poder bajo estrategias de cooperación o competencia territorial y obligan a los gobernantes a negociar sus planes de desarrollo, sus presupuestos y el nombramiento de sus funcionarios.  

Mientras gobiernan, los clanes fortalecen sus redes mediante auxilios clientelistas o concesión de puestos y contratos condicionados. De esta manera tejen relaciones de solidaridad y de complicidad, justificando la corrupción de manera “democrática”.  

Las prácticas anteriores son apenas una muestra del engranaje sofisticado que utilizan los clanes políticos para cooptar el Estado. Pero la corrupción va más allá de esto, y aquí propongo distinguir tres modalidades o estadios en su evolución. 

Le recomendamos: ¿Por qué tanta corrupción en Colombia? El Estado como botín.

Gobernabilidad comprada

Fraude en la administración pública
Fraude en la administración pública
Foto: Función Pública

La gobernabilidad de un presidente, un gobernador o un alcalde depende del conjunto de actores que lo apoyen, se le opongan o sean independientes frente a su gobierno.

Pero el resultado no se reduce a las ideas o programas de esos varios actores, porque los individuos no actúan por el bienestar colectivo sino en procura de sus propios intereses. Como también quienes ejercen el gobierno adoptan las agendas y presupuestos públicos que maximizan su beneficio individual.

En ese orden de ideas, el sistema de pesos y contrapesos –un legislativo independiente del ejecutivo- solo funciona en la teoría.

Mientras gobiernan, los clanes fortalecen sus redes mediante auxilios clientelistas o concesión de puestos y contratos condicionados.

El presidente, el gobernador o el alcalde tienen que adelantar procesos de negociación con cada una de las corporaciones y con cada uno de los caciques para lograr que sean aprobadas sus propuestas de gobierno. Esto se logra mediante transacciones burocráticas o comerciales, con un grado mayor o menor de dificultad según la afinidad que se tenga con la administración de turno. Esto es la gobernabilidad comprada.

Por ejemplo, a raíz del acuerdo con las FARC y de la reforma de equilibrio de poderes, en el Senado habrá 108 curules (100 por circunscripción nacional, 2 por los indígenas, 5 de las FARC y el perdedor en la segunda vuelta Gustavo Petro) y en la Cámara tendremos 172 representantes.  

El presidente Duque tendría entonces el apoyo de los 54 senadores y 118 representantes de los cuatro partidos que lo acompañaron, así: 

  • Centro Democrático, 19 senadores y 32 representantes;
  • Cambio Radical, 6 senadores y 30 representantes;
  • Partido Conservador, 15 senadores y 21 representantes;
  • Partido Liberal, 14 senadores y 35 representantes.

Pero Duque en principio solo contaría con lealtad irrestricta del Centro Democrático, que es su propio partido y cuyo jefe Uribe podría mantener la disciplina. El Partido Conservador tiene una larga tradición de negociar sus apoyos y las otras dos bancadas –la liberal y la de Cambio Radical- vienen de la Unidad Nacional de Santos donde practicaron la gobernabilidad comprada. Por eso Duque tendrá que negociar caso por caso el apoyo mayoritario del Congreso.  

La ruta de la mermelada

¿Cómo se negocia la gobernabilidad? Antes de la Constitución de 1991 existían los “auxilios parlamentarios” esto es, partidas del Presupuesto Nacional que los congresistas asignaban directamente para sus regiones. Una de las medidas básicas de la Asamblea Constituyente contra “los vicios de la clase política” fue prohibir tajantemente esos auxilios.      

Pero bajo el gobierno de Andrés Pastrana, Juan Manuel Santos como ministro de Hacienda se inventó los “cupos indicativos” o partidas presupuestales asignadas a cada congresista según su caudal electoral y afiliación política, de modo que volvimos a la gobernabilidad comprada.  

Los cupos se han institucionalizado a tal punto que en el ministerio de Hacienda existen presupuestos paralelos (o de manejo directo por los congresistas) y “mercados de segundo piso” (destinaciones interesadas bajo un rubro que parece impersonal). Según los congresistas, se trata de transacciones a cambio de votos y puestos en las entidades del Gobierno nacional, lo que suele llamarse “mermelada”.

Según denunció hace poco la Contraloría, durante los últimos 14 años se entregaron 57 billones de pesos a parlamentarios por cupos indicativos. En los últimos seis años del gobierno Uribe se repartieron 19 billones y en los ocho años del gobierno Santos se repartieron 37 billones.

Ya en el primer presupuesto de Santos se canalizaron cupos desde los ministerios de Hacienda, Interior y Minas para ser ejecutados por las redes de contratistas que a su vez financiaban las campañas de los congresistas.

La partida de cada congresista depende de su caudal electoral y de la comisión a la que pertenezca. Por ejemplo quienes hacen parte de las comisiones Tercera y Cuarta son más valiosos para el Gobierno Nacional porque se ocupan de los proyectos de ley en materia de impuestos, presupuesto, control fiscal financiero y contratación administrativa.  

Las entidades del Gobierno también eran clasificadas según su importancia burocrática o política: de clase A (el ICBF), de clase B (el INCODER o el ICA) o de clase C (la DIAN o la Aeronáutica).

Aunque pasó de agache en el fragor de la campaña electoral, el exsenador Musa Besaile prendió el ventilador ante la Corte Suprema de Justicia sobre “la ruta de la mermelada”. Según Besaile habrían sido beneficiados los senadores Hernán Andrade, José David Name, Roberto Gerlein y Efraín Cepeda, así como los representantes Sara Piedrahita Lyons, David Barguil, Nicolás Guerrero y Julián Bedoya. Todos, excepto Bedoya, adhirieron a Iván Duque en segunda vuelta.

Además de lo anterior y según la Fundación Paz & Reconciliación, hay otros 42 congresistas acusados de vínculos ilegales o pertenecientes a alguno de los siete clanes políticos con los que también deberá negociar el nuevo gobierno.

Todos los clanes pertenecen a los partidos que apoyaron a Duque en segunda vuelta y cuentan con 19 congresistas cuestionados (doce senadores y siete representantes a la Cámara).

Lea en RP: Registraduría Nacional ¿una mina de oro para quién?   

Etapas del fraude electoral

Ahora bien ¿cómo llegan al Congreso estos clanes y cómo se consolida el fraude electoral?

De acuerdo con la Fundación Paz & Reconciliación, el fraude en las elecciones del pasado 11 de marzo habría afectado la composición de entre el 10 y 20 por ciento del Congreso. Y en la misma dirección apunta la denuncia del fiscal Martínez sobre las redes que organizaron el fraude en favor de los congresistas electos Aída Merlano, Fabián Castillo, Margarita Restrepo y María Fernanda Cabal.

Los individuos no actúan por el bienestar colectivo sino en procura de sus propios intereses. 

Desde las elecciones al Congreso en 2014 existen precedentes de fraude electoral. El 8 de febrero de 2018 el Consejo de Estado ordenó la devolución de las curules a tres candidatos del partido MIRA porque se comprobó que le habían sido restados sus votos mediante la destrucción de material electoral y la modificación o sabotaje del software contratado por la Registraduría.

La investigación de Paz & Reconciliación analizó los riesgos de fraude en tres momentos del proceso electoral:

  • La precampaña y campaña; aquí se analizan alianzas, financiación y gastos electorales;
  • El día D o día de la votación; y
  • El pre-conteo y el escrutinio, que empiezan desde el cierre de las mesas de votación.

En el primer momento, los medios de comunicación y centros de investigación han documentado situaciones de:

  • Apoyo de grupos al margen de la ley a partidos y candidatos;
  • Clanes que han gobernado tradicionalmente y buscan poner sus herederos;
  • Financiación ilegal de campañas y escándalos de corrupción.

Sin embargo, el fraude electoral se ha sofisticado y de acuerdo con la investigación, en el día D, el pre-conteo y el escrutinio, se han concentrado hechos todavía más preocupantes.

Se trataría de una red que compromete desde funcionarios de la Registraduría hasta jurados de votación y que funciona de la manera siguiente:

  1. Se cobrarían hasta 2.500 millones de pesos por colar o meter jurados de votación, quienes ayudan a acomodar los votos en favor de un candidato que estuvo muy cerca del último que alcanzó una curul en la lista de su partido. Si por ejemplo un candidato del partido X que alcanzó 18 curules queda en el puesto 19 con menos de dos mil votos de diferencia, los jurados comprados cambian las cifras en el formulario E-14 (que es lo que se informa el día de las elecciones).  
  2. También se ofrece el paquete completo, que los políticos llaman el “colchón electoral”. En los días siguientes a la votación, estas mismas personas les ofrecerían a los candidatos la compra de registradores ad-hoc y jurados encargados de vigilar el escrutinio para asegurarles la curul mediante el cambiazo en los formularios E-14 y E-24.
  3. Hay una red de abogados con acceso a información privilegiada que esperan a los candidatos en los sitios del escrutinio para ofrecerles asesoría en la “recuperación” de votos.
  4. Aunque es el eslabón más débil, basados en la sentencia del Consejo de Estado, también cabría la posibilidad de alterar el software para cambiar los resultados electorales de los formularios E-14 en la digitalización de los formularios E-24.

¿Y el gobierno entrante?

Musa Besailes
Musa Besailes
Foto: Prensa Senado

En conclusión, el apoyo de los partidos que se han beneficiado tradicionalmente de los cupos indicativos no es gratis.

Si el próximo gobierno busca gobernabilidad en el Congreso y el país, tiene dos opciones:

  • Negociar la gobernabilidad mediante una nueva ruta de la mermelada con los clanes y políticos elegidos mediante fraude electoral.
  • O poner el presupuesto sobre la mesa, negociarlo de manera transparente con el Congreso y, si es necesario, aplicar la solución que ha dado frutos en Alemania: dar un porcentaje de maniobrabilidad o “comisión” a los congresistas que gestionan el recurso con la única condición de que no sean ellos ni sus redes clientelares corruptas quienes lo ejecuten.

*Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales y candidato a magíster en Gerencia para el Desarrollo de la Universidad Externado de Colombia, investigador de la Fundación Paz & Reconciliación, con énfasis en anticorrupción, arquitectura de paz e infraestructura institucional.

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Comentarios  

Juan Manuel
0 # MermeladaJuan Manuel 04-07-2018 15:24
Considero importante no darle una connotación siempre negativa a la mermelada. Es un mecanismo válido que permite la gobernabilidad y no debe ser visto siempre como una perversión de la política. Mas bien, lo que hay que exigir es que la mermelada sea repartida de forma mas transparente y con criterios no solo electorales. Me gusta el análisis, pero considero importante esa aclaración.
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