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Reforma política: mucho ruido y pocas nueces

(Tiempo estimado: 6 - 12 minutos)

Así va la reforma política.

Ricardo BelloAunque la reforma política tenía potencial transformador, se deformó en su paso por el Congreso y acabó siendo una colcha de retazos sin cambios importantes.

Ricardo Bello Gómez*

Una reforma deformada

El proyecto de reforma política era una oportunidad muy valiosa para reajustar incentivos y alcanzar una mejor representación política en las corporaciones públicas. Además, era una ocasión para incorporar algunas de las propuestas de la consulta anticorrupción.

Sin embargo, tras ser aprobada en la primera ronda de cuatro debates —de ocho necesarios— en el Congreso y pese a la celebración del gobierno de Iván Duque por este “triunfo”, la reforma se ha deformado en el camino.

El texto aprobado deja por fuera los puntos con mayor potencial reformador y adopta algunas medidas “sin dientes”. El texto final simplemente contenta a los congresistas e introduce sorpresas que solo favorecen a la actual clase parlamentaria.

Entre las expectativas de reforma del proyecto inicial se encontraban:

  • la financiación pública de campañas;
  • la reorganización de la representación en Cámara y Senado;
  • la reforma al Consejo Nacional Electoral (CNE);
  • la implementación de listas cerradas para elecciones de corporaciones públicas: Congreso, asambleas, concejos y juntas administradoras locales;
  • la limitación de la reelección hasta por tres periodos por corporación;
  • y la paridad de género en las listas.

El texto conciliado por las dos cámaras y que avanzó a la segunda ronda de debates solo incorporó la limitación de periodos y la financiación “preponderantemente estatal” de las campañas.

Además, el proyecto atenúa las incompatibilidades de los congresistas, de tal manera que (1) podrían renunciar a su curul para asumir cargos en el Ejecutivo de manera inmediata, e (2) incorpora un polémico Fondo de Inversión de Iniciativa Congresional, a través del cual los parlamentarios tendrían la capacidad de asignar hasta 20 por ciento del presupuesto nacional.

Le recomendamos: La reforma política que se tramita en medio de viejas mañas.

Una oportunidad perdida

Las listas cerradas no pasaron. Para los partidos tradicionales era un riesgo y para los nuevos una arbitrariedad.
Las listas cerradas no pasaron. Para los partidos tradicionales era un riesgo y para los nuevos una arbitrariedad.
Foto: Ministerio del interior

Las listas cerradas con paridad y alternancia de género eran la columna vertebral de la reforma política. Por sí solas, tenían el potencial de provocar interesantes cambios en la dinámica político-electoral del país.

En primer lugar, las listas cerradas llevan al electorado a decidir entre propuestas partidistas, más allá del profundo personalismo que ha caracterizado a la política colombiana en los últimos veinte años. En este contexto, los partidos se verían forzados a ofrecer una mayor claridad ideológica y programática.

Más aun, la conformación de las listas por medio de mecanismos de democracia interna podría ser una ventaja competitiva para los partidos que busquen consolidar una agenda política clara.

Además, las listas cerradas también facilitarían la elección de los votantes. En la elección del Senado, por ejemplo, los votantes escogerían entre unos diez a quince partidos en vez de enfrentarse a un tarjetón con casi mil opciones individuales. Eso no sólo facilitaría la elección de los votantes, también reduciría el costo de las campañas.

Las listas cerradas llevan al electorado a decidir entre propuestas partidistas, más allá del profundo personalismo que ha caracterizado a la política colombiana.

En segundo lugar, la reglamentación de la paridad y alternancia de género, en combinación con las listas cerradas, daría un resultado muy cercano a la paridad de género en todas las corporaciones públicas.

Tenemos que considerar que las mujeres apenas alcanzan el 20 por ciento de representación en el Congreso. Con esta reforma de paridad de género se atacaría la principal injusticia de la representación política en Colombia.

Sin embargo, los partidos políticos tanto oficialistas como de oposición, retrocedieron en su entusiasmo inicial por las listas cerradas y la paridad.

  • En los partidos más tradicionales, los predominantes cacicazgos regionales vieron en las listas cerradas una amenaza a su dominancia intrapartidista frente a liderazgos nacionales, que podrían monopolizar la conformación de las listas.
  • En los partidos alternativos fueron varias las voces que se opusieron con el argumento de que las listas cerradas no le abrirían la puerta a nuevos liderazgos.

En todo caso, ya sea por favorecer sus propios intereses o por una interpretación errada de las implicaciones de la reforma, el Congreso hundió las listas cerradas. Sin listas cerradas, la paridad y alternancia de género, que tampoco fue aprobada, habría quedado sin ningún efecto directo en la representación política de las mujeres. Pese a los reveses en el trámite legislativo, el gobierno nacional ha anunciado que insistirá en estas medidas durante la segunda ronda de deliberaciones en el Congreso.

Lea en Razón Pública: Los partidos políticos: balance de 2018 y perspectivas del 2019.

Los cambios a medias

Tampoco pasó la reforma al CNE.
Los proyectos que pasaron favorecen abiertamente a los actuales miembros del congreso. 
Foto: Presidencia de la República de Colombia

Solo hubo una propuesta que contó con un impulso significativo de los congresistas: una reforma al Senado para que treinta de sus curules fueran elegidas por circunscripción nacional y setenta por circunscripciones regionales, manteniendo la Cámara intacta. Sin embargo, esa propuesta no solucionaba los actuales problemas de representación y, finalmente, se cayó en la conciliación entre las dos cámaras.

Además, ninguna propuesta de reforma al Consejo Nacional Electoral avanzó de manera significativa en el debate legislativo, pese a la latente necesidad de despolitizar ese organismo y dotarlo de una mejor estructura que separe la vigilancia y el juzgamiento del proceso electoral. Así, este proyecto de reforma política deja de lado un necesario ajuste institucional del CNE como autoridad electoral.

Dos de las promesas significativas del proyecto se mantienen actualmente, aunque su impacto es limitado. El último punto de la consulta anticorrupción proponía establecer un límite de “tres periodos para ser elegido y ejercer en una misma corporación de elección popular” como medida para incentivar la renovación de la política.

Efectivamente, son comunes los casos de dirigentes eternizados en una corporación: por ejemplo, Roberto Gerlein se mantuvo 44 años como senador y Jorge Durán Silva lleva 40 años en el Concejo de Bogotá, con una sola interrupción a fines de los noventa.

Aunque la medida de renovación política sí obstaculiza en algún grado la eternización de algunos políticos, difícilmente ataca la raíz del problema: la eficiente operación clientelista de grupos políticos locales que tienen la capacidad de perpetuarse en el poder pese a los relevos en su liderazgo. Varios parlamentarios son elegidos sin la más mínima experiencia pública como sucesores de sus padres, hermanos, u otros familiares.

Por último, esta reforma repite la disposición establecida por la Reforma de equilibrio de poderes de 2015, según la cual la financiación de campañas debe ser “preponderantemente estatal”. Pero el proyecto se queda corto en avanzar hacia la financiación pública total o al menos en aclarar qué quiere decir “preponderantemente estatal”, estableciendo límites y definiciones específicas y aplicables.

Legislando en beneficio propio

Luego de esta primera ronda de debates, la reforma incluye dos propuestas que estuvieron alejadas del foco de atención pública y mediática y que abiertamente favorecen a los actuales miembros del Congreso.

Por una parte, el proyecto propone aliviar las incompatibilidades de los congresistas de tal manera que puedan renunciar para asumir inmediatamente cargos en el Ejecutivo, por ejemplo, para ser ministros. El régimen actual extiende la incompatibilidad por todo el periodo de elección, aun en caso de renuncia.

Si bien este cambio no conlleva un efecto profundo en ningún sentido, sí presenta un enorme beneficio para los propios congresistas con aspiraciones políticas nacionales.

Por otra parte, la conciliación incluye la propuesta de crear un Fondo de Inversión de Iniciativa Congresional con el objetivo de asignar hasta el 20 por ciento del presupuesto nacional a los proyectos patrocinados por los congresistas de manera individual.

En otras palabras, los criticados mecanismos por los cuales los congresistas acceden a la gestión del presupuesto por negociación con el gobierno, como la “mermelada” y los cupos indicativos, se elevan a norma constitucional.

Puede leer: La reforma política: ¿será que tendremos un Congreso más representativo?

Defensores de la propuesta argumentan que eso no necesariamente implica un aumento de la corrupción y el derroche, sino que puede mejorar la focalización de los recursos públicos y algunos han puesto como ejemplo países en los que los congresistas tienen iniciativa presupuestal, como Estados Unidos.

En realidad, existen fuertes incentivos para que los congresistas utilicen las partidas presupuestales como moneda de intercambio entre ellos o con el gobierno.

De hecho, la iniciativa presupuestal del Congreso de los Estados Unidos desincentiva la acción colectiva de los parlamentarios y favorece, por el contrario, la financiación de proyectos de pequeña escala o con limitado impacto territorial, frente a proyectos de mayor envergadura que podrían ser más benéficos para la sociedad en su conjunto.

En otras palabras, constitucionalizar la mermelada solo favorece a los congresistas en ejercicio y les permite consolidar sus nichos de poder, en detrimento de la renovación política y los proyectos de mayor impacto social.

Me reformo como me conviene

Tampoco pasó la reforma al CNE.
Tampoco pasó la reforma al CNE. 
Foto: Función Pública

A mitad de su proceso de aprobación en el Congreso, el proyecto de reforma política perdió su lustre y su potencial de impacto.

Las reformas más importantes fueron sacrificadas a cambio de medidas que explícitamente favorecen a la actual clase parlamentaria, mientras que algunas medidas avanzan sin cambiar nada.

Con esta reforma de paridad de género se atacaría la principal injusticia de la representación política en Colombia.

Este parece ser el resultado inevitable de un proceso legislativo dominado por una clase política renuente a las iniciativas de reforma e incapaz de mirar más allá de los efectos de corto plazo. La Misión Electoral Especial (MEE), creada por el Acuerdo de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) e integrada por expertos y académicos con independencia política, publicó en 2017 una serie de propuestas para una reforma integral en lo político y lo electoral, que incluye:

  • la reforma al CNE;
  • la conformación de Senado y Cámara;
  • la financiación de campañas;
  • las listas cerradas;
  • y la organización de los partidos y movimientos políticos.

Sin embargo, tanto durante el periodo de fast track que aprobó la implementación del Acuerdo de paz como en este proyecto de reforma política, el Congreso y el gobierno nacional —de Santos y de Duque ahora — han ignorado en buena medida las recomendaciones de la MEE.

Han cambiado la oportunidad de una reforma institucional integral por, como dijo la representante Juanita Goebertus, una “colcha de retazos que no resuelve los principales problemas políticos y electorales del país”. Es una reforma sin una visión clara de modernización democrática.

Ante la imposibilidad de producir una reforma integral, es necesario que los actores políticos y la sociedad civil se enfoquen en las medidas que tienen mayor impacto. Por una parte, la iniciativa presupuestal del Congreso debería ser desmontada. Si el gobierno de Duque mantiene su intención de gobernar sin “mermelada” debería reconsiderar esta reforma que constitucionaliza las prácticas que el Presidente dice combatir.

Así mismo, es pertinente que el gobierno nacional insista, como lo ha anunciado, en la implementación de las listas cerradas con paridad y alternancia de género, y que los partidos políticos reevalúen su posición y acepten esta medida, que verdaderamente cambiaría las reglas del juego democrático en Colombia.

* MPA en Análisis de Políticas Públicas y Candidato a Ph.D. en Asuntos Públicos, Indiana University. Fellow del Ostrom Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Indiana University. Experto en gestión pública comparada y análisis institucional. Twitter: @ricardoabello

 

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