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¿Qué esperar y qué no esperar de la nueva legislatura?

(Tiempo estimado: 5 - 10 minutos)

Instalación del Congreso, 20 de julio de 2019.

Juan AlbarracinEmpieza un nuevo período del Congreso en un año de elecciones locales y con la oposición dividida. ¿Qué tantas leyes nuevas se pueden esperar en estas circunstancias?

Juan Albarracín Dierolf*

Las prioridades del Congreso

Al comenzar la segunda legislatura del gobierno de Iván Duque, las varias fuerzas políticas radicaron, como es usual, proyectos que señalan sus prioridades legislativas para el año siguiente.

Pero hacer públicas sus preferencias no necesariamente significa que estas sean sus prioridades reales, que crean que estos proyectos tienen la probabilidad de ser aprobados, o que estén dispuestas a pagar los costos necesarios para ello.

El hecho de que el gobierno, por ejemplo, haya utilizado los primeros días de la legislatura para radicar un proyecto con medidas anticorrupción no quiere decir que esta sea una prioridad del Ejecutivo o que el presidente esté dispuesto a utilizar su capital político para pasar ciertas medidas en un Congreso que ha sido renuente a reformarse.

Esta jugada tal vez fue, más bien, una forma hábil de retirar de la discusión pública un tema que podía ser usado por algunos líderes de la oposición para perfilarse ante la opinión pública.

Las elecciones

Como es común en cualquier proceso legislativo en una democracia, un gran número de los proyectos que se presentarán no llegarán a sanción presidencial. Esto no es, necesariamente, el resultado de la pereza o falta de motivación y liderazgo del Congreso. Es importante entender el contexto y los incentivos que circundan a los congresistas y al gobierno, particularmente en un año como el actual.

Empecemos por la razón más obvia e inmediata. El evento que marcará la parte inicial de la legislatura y afectará a partidos de gobierno, independientes y a la oposición son las elecciones locales.

Con el comienzo oficial de las campañas a las alcaldías, gobernaciones, concejos y asambleas en todo el país, se puede esperar que los congresistas dediquen gran parte de sus energías a la competencia electoral local y regional. Para muchos consolidar y expandir sus bases territoriales es fundamental para asegurar su reelección en 2022 o para sentar las bases para futuros proyectos políticos por fuera del Congreso.

El evento que marcará la parte inicial de la legislatura son las elecciones locales.

No debería ser entonces sorprendente que en estos primeros meses no haya un alto grado de actividad y que los legisladores, sobre todo aquellos que tienen posiciones importantes, tengan poco interés en avanzar la agenda legislativa. Su lugar estará en sus regiones de origen formando alianzas, negociando apoyos y montados en tarimas.

Las elecciones locales y regionales también serán un buen, aunque imperfecto, termómetro para que midan sus fuerzas los partidos que apoyan al gobierno, tienen estatus de independencia o están en oposición un año después de comenzar el gobierno Duque.

Es posible también que, una vez concluya el pleito electoral regional y local, se reorganice la repartición de los ministerios y otros puestos importantes en el gobierno nacional. Los congresistas esperarán la redefinición de puestos para definir sus posiciones frente a proyectos importantes para el Ejecutivo.

Puede leer: El gobierno de Duque y el Congreso.

¿Quién decide la agenda?

Otra razón para esperar poca “producción” legislativa radica en el mapa político que nos dejaron las elecciones legislativas y presidenciales de 2018.

Por un lado, tenemos un presidente que claramente no es el líder de su partido y que no define las prioridades legislativas del Centro Democrático en el Congreso. Observamos, muchas veces, todo lo contrario: un presidente redefiniendo su agenda para complacer a su partido y a su líder natural.

El nuevo presidente del Senado, Lidio Turbay del partido Liberal, y el líder de la bancada del Centro Democrático, Álvaro Uribe.

Foto: Facebook Senado de la República
El nuevo presidente del Senado, Lidio Turbay del partido Liberal, y el líder de la bancada del Centro Democrático, Álvaro Uribe.

Por ejemplo, en la pasada legislatura las objeciones a la Ley Estatutaria de la JEP se realizaron más para apaciguar al Centro Democrático y su base que para otra cosa. Esto llevó a la parálisis de muchos otros proyectos y dificultó la aprobación de las prioridades legislativas del gobierno, como el Plan Nacional de Desarrollo.

En esta nueva legislatura, la situación no será muy diferente. El senador e indiscutido líder del Centro Democrático, Álvaro Uribe, ha puesto en el centro de la agenda la aprobación retroactiva de la doble instancia para aforados. Lejos de ser una prioridad nacional, esto es de gran importancia real y simbólica para sectores del uribismo, pero llevar el foco de la agenda legislativa hacia este proyecto creará mucho ruido y desgaste para el gobierno.

Le recomendamos: Balance de la primera legislatura del gobierno Duque.

El papel de la oposición

Si por el lado del gobierno hay dos liderazgos tratando de establecer una agenda, por el lado de la oposición encontramos múltiples líderes tratando de establecerse como la voz de la oposición. Para la oposición el problema no es la ausencia de líderes, sino que hay demasiados.

Sumado a esto tenemos una oposición que tiene algunos puntos en común, generalmente la defensa del Acuerdo de Paz, pero también muchas diferencias en cuanto a preferencias de políticas públicas.

En un año electoral como el actual, estas diferencias se exacerban con la puja por el poder local, haciendo más difícil que las múltiples fuerzas de la oposición trabajen en conjunto. Para líderes como Gustavo Petro o Claudia López (entre muchos otros) es claro que los resultados de las elecciones de octubre son importantes para establecer qué grupo dentro de la oposición entra con más impulso en las elecciones de 2022.

Ceder espacio en las elecciones locales o protagonismo en el Congreso a otras fuerzas de la oposición puede significar la irrelevancia electoral en tres años.

Aunque las fuerzas de la oposición tuvieran mejores mecanismos de coordinación y mayor afinidad programática, no deberíamos esperar por parte de ellos que sean la fuente de mucha legislación exitosa, sobre todo aquella de gran impacto mediático.

Los congresistas de la oposición también han radicado múltiples proyectos de ley o proyectos de acto legislativo: por ejemplo, para crear un servicio social de paz. Pero la probabilidad de que estos proyectos avancen es pequeñísima. Sirven más para indicar posibles prioridades de la oposición si en algún momento llegase a ser gobierno.

Sin embargo, como resaltábamos en un análisis previo en Razón Pública, la oposición tiene como principal función impedir que el gobierno logré avanzar en aquellos puntos de su agenda legislativa que considera negativa para sus electores y el país. El gran éxito de la oposición, como el rechazo de las objeciones a la JEP, es evitar que el gobierno logre aprobar algunos puntos claves de su agenda.

Lea en Razón Pública: El Congreso de la opinión.

Los independientes

Para lograr este objetivo, la oposición necesita el apoyo de congresistas de algunos partidos que oficialmente apoyan al gobierno (Partido de la U) o que se declararon independientes (Cambio Radical y el Partido Liberal).

Un gran número de los proyectos que se presentarán no llegarán a sanción presidencial. 

Los congresistas de estos partidos continuarán siendo los actores clave que definen el éxito o fracaso de cualquier propuesta en el legislativo. Su posición frente a los proyectos del gobierno puede llegar a cambiar si, luego de la reorganización del gabinete, estos partidos logran más espacio en el gobierno.

En la oposición no faltan liderazgos, al contrario, hay muchos que no se ponen de acuerdo.

Foto: Facebook Senado de la República
En la oposición no faltan liderazgos, al contrario, hay muchos que no se ponen de acuerdo.

Esto último es bastante importante, considerando que la presidencia del Senado está ahora ocupada por un miembro del Partido Liberal. En la pasada legislatura el gobierno contaba con un presidente de su mismo partido, un aliado clave y confiable en el trámite legislativo, que inclusive estaba dispuesto a hacer “jugaditas” para entorpecer el trabajo de la oposición. Con el Partido Liberal a la cabeza del Senado y Cambio Radical presidiendo la Cámara de Representantes, la negociación será un poco más difícil.

El inicio de un nuevo período legislativo tiende a crear expectativas sobredimensionadas, en parte porque el Capitolio se vuelve foco de la atención mediática con la apertura de sesiones y la radicación visible de los proyectos de ley.

El hecho de que muchos de estos proyectos mueran en el camino no es el resultado de falta de motivación o liderazgo por parte de los congresistas. En un año electoral con múltiples personalidades políticas posicionándose para la competencia electoral en tres años y con un gobierno que tiene dificultades para empujar su agenda, no deberíamos esperar nada diferente.

 

*Doctor en Ciencia Política de la University of Notre Dame (Estados Unidos), director del Programa de Ciencia Política de la Universidad Icesi de Cali.

 

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