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¿Se está acabando el milagro? (I)

(Tiempo estimado: 6 - 12 minutos)

Carmenza SaldiasHace veinte años, con la Constitución de 1991, el Estatuto Orgánico y el resurgir de la ciudadanía, Bogotá comenzó a mejorar de manera asombrosa. Esta primera parte del artículo explica cómo y por qué se produjo el "milagro bogotano", lo cual permitirá entender mucho mejor el presente y el futuro de la ciudad en la próxima entrega de Razón Pública.

Carmenza Saldías *

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Veinte años no es nada 

No cuesta mucho recordar cómo era Bogotá al comienzo de los años 90 para concluir que, al contrario del dicho, no todo tiempo pasado fue mejor. Lo cual no significa que no sea posible retornar al pasado -y en muy corto plazo- si no se maneja bien lo que se logró muchos años de esfuerzo sostenido. Lamentablemente, éste parece ser el riesgo enorme que hoy corre la capital, a no ser que la ciudadanía reaccione antes de que se llegue al punto de no retorno. 

Todo era caos 

A fines de los 80, Bogotá era conocida como "la capital latinoamericana del caos": falta de ciudadanía, levedad e intrascendencia de los primeros gobiernos de elección popular, persistencia del clientelismo, debilidad del aparato institucional, amenazas y acciones terroristas, inseguridad urbana, precariedad en los servicios públicos y sociales, escasez y poca calidad de los espacios públicos, informalidad e ilegalidad de su urbanización, problemas en el transporte... 

Eso sí, como ha sucedido en Colombia, mientras a la ciudad le iba mal - y a la ciudadanía peor - a la economía le iba bien, puesto que la población y el tamaño del mercado venían aumentando con bastante rapidez. 

Entre las causas del caos habría que destacar la práctica inexistencia de un gobierno de la ciudad, y la consiguiente cooptación del aparato distrital por parte del gobierno nacional, que se apropiaba de él para sus propios intereses. Contrariamente a lo que suele decirse, Bogotá no sólo no es centralista, sino que los problemas que por entonces sufría se debían sobre todo al centralismo del gobierno nacional y de los grupos de poder que lo manejaban - y que aún lo manejan-: 

  • La capital se administraba según el Código de Régimen Municipal -que igual aplicaba para los cientos de pequeños municipios y las ciudades intermedias y grandes- 
  • El alcalde era nombrado por el presidente de la república 
  • No existían directrices precisas de planeación y desarrollo, y 
  • Las escasas rentas existentes se destinaban a calmar el apetito de grupos políticos que se nutrían de animar la informalidad de la urbanización y de traficar con las limitaciones de las empresas o establecimientos prestadores de servicios públicos o sociales, que eran el medio para controlar las clientelas. 

Una nueva era 

En estas circunstancias, el artículo 332 de la Constitución de 1991 reiteró la orden de expedir una ley específica para la ciudad capital. Esta orden figuraba ya en la reforma constitucional de 1945 pero no había tenido desarrollo, así que el artículo transitorio número 41 de la nueva Carta autorizó al gobierno para expedir la respectiva norma en caso de que el Congreso no lo hiciera. Y así en efecto sucedió. 

Jaime Castro contribuyó de modo decisivo a modificar el marco jurídico de la ciudad. Tanto en su papel de constituyente como en el de alcalde mayor se propuso dotar a Bogotá de un gobierno y superar su sumisión al gobierno central. En esto tuvo el respaldo de los constituyentes y el de algunos miembros del gobierno nacional (Rudolf Homes, Armando Montenegro, el mismo presidente Gaviria) e incluso tuvo la suerte de que el Congreso fuera incapaz de expedir el Estatuto Orgánico, lo cual permitió expedir un Decreto-Ley inspirado por el alcalde Castro y su equipo. De aquí surgió una norma relativamente coherente, aunque se quede corta en aspectos como el ordenamiento territorial y las relaciones regionales. 

El Estatuto Orgánico ha sido un elemento clave para la transformación de la ciudad: 

En primer lugar, por su sorprendente estabilidad: con 18 años de vigencia y varios intentos de reforma, aun permanece intacto. En ausencia de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), y habida cuenta de las decenas de reformas a la Constitución del 91, el marco para el gobierno de la ciudad ha sido suficiente para decidir y gestionar asuntos estratégicos, y ha sido un relativo escudo frente a los intentos permanentes de interferencia en los asuntos distritales por parte del gobierno nacional. 

En segundo lugar, ha permitido ejercer las competencias distritales con relativa autonomía. Esta autonomía se ha visto reforzada (a) Por la dimensión fiscal de la ciudad - que también la nación ha sabido aprovechar para alimentar su inagotable apetito tributario, y (b) En algunos periodos por el signo político distinto entre el alcalde y el presidente. 

La autonomía también se ha expresado en la separación legal entre los poderes ejecutivo y normativo y en la definición precisa de los ámbitos de competencia de cada uno de estos sectores. Esta separación a su vez ha permitido que el gobierno distrital avance en la modernización relativa de de estructura organizacional, más allá de las autorizaciones que el propio Concejo ha estado dispuesto a permitir. 

En tercer lugar, el Estatuto permitió que en posteriores administraciones se planearan los grandes temas de la ciudad, por primera vez en función de sus propias realidades territoriales, lo que permitió entender la verdadera dimensión y las potencialidades que tiene como ciudad primada del sistema nacional y de primer orden en el sistema iberoamericano, estrechamente vinculada a su "región metropolitana", sin la cual su futuro siempre estará seriamente comprometido. 

Del avance en la capacidad de planeación dan cuenta, entre otras: (a) las mejoras evidentes y contundentes en la calidad de vida de los bogotanos; (b) las intervenciones importantes sobre urbanismo y urbanización de las diversas áreas y sectores de la ciudad; (c) los avances en la articulación entre el sector público y el privado, que redunda en más legitimidad de muchas decisiones y en incentivos para la economía distrital y regional, y (d) la construcción y difusión de una imagen renovada a nivel nacional e internacional. 

Otra cosa son las grandes deficiencias que se mantienen en la ejecución y el control, y que expresan cuánto falta por hacer en el fortalecimiento institucional. 

Finalmente, el Estatuto creó un ambiente institucional que involucró a la ciudadanía, en particular por la vía fiscal y tributaria, en la discusión de los grandes asuntos urbanos. Podría decirse que el Estatuto representó el certificado de identidad para una sociedad que, después de perder su carácter colonial, recién empezaba a definir sus rasgos "metropolitanos" y a desarrollar un sentido de pertenencia. Por primera vez, Bogotá fue reconocida como entidad territorial específica, más allá de su condición de capital de la República, lo que ha contribuido a la construcción, aún incipiente y frágil, de una identidad distrital. 

La nueva ciudadanía 

En la historia reciente de Bogotá, Antanas Mockus, Paul Bromberg y sus equipos fueron los "progresistas", es decir, los que "se suman al esfuerzo por dar vida a ese proyecto"[1] - el de poner en pleno vigor el Estatuto Orgánico y adelantar la reforma institucional, con resultados que superaron los tiempos de cada administración y que, en muchos casos, perduran y se resisten a desaparecer. 

El principal de esos resultados ha sido la formación de una ciudadanía. La invitación a cambiar los comportamientos, que para muchos era y sigue siendo una utopía o una campaña publicitaria, fue tan amplia y sólidamente atendida que bien vale decir que - si algo ocurrió en Bogotá - fue el resurgir de su ciudadanía. 

La ciudadanía se expresó, por ejemplo, en el aumento de la capacidad de autorregulación y regulación social para cumplir las reglas básicas de convivencia, tránsito, tributarias, ciudadanas... En últimas, la existencia de una ciudadanía mayoritaria y voluntariamente dispuesta a portarse bien es la razón fundamental del relativo éxito de políticas y objetivos como: 

  • La vida es sagrada -reducción progresiva de los hechos violentos o la accidentalidad vial-,
  • Todos Ponen -aumento de la confianza expresada en el pago de impuestos-,
  • Recurso Público Recurso Sagrado - creciente nivel de inversión y gasto público, productividad urbana, etc.,

dadas la ausencia o insuficiencia de fuerza pública, la ineficacia del sistema de justicia o la inestabilidad de las administraciones distritales. 

En segundo lugar, la ciudadanía ha desarrollado nuevas formas de relación con el Estado Distrital. La base de tales relaciones ha sido la confianza, arduamente construida sobre la legalidad y legitimidad de las decisiones y actuaciones públicas, no exentas de errores, pero sí ajenas -durante cerca de quince años- a los grandes escándalos asociados con el manejo de los recursos y los asuntos públicos. 

El comportamiento de los recaudos tributarios no solo distritales sino también nacionales, el elevado y oportuno nivel de cumplimiento en el pago de impuestos y servicios públicos, el bajo nivel de la cartera morosa..., son indicadores de la confianza de la sociedad en su Estado. 

Conviene recordar que, de manera simultánea, se adelantaron grandes esfuerzos para transitar de la noción del funcionario-burócrata a la del prestador de un servicio púbico, lo cual en ciertos períodos ha significado mejoras importantes de reconocimiento social de algunas entidades y servicios. 

Y en este punto debo subrayar que la ciudadanía cumplidora de sus deberes fiscales es la autora verdadera del celebrado "milagro bogotano". Porque si bien planear la ciudad es toda una empresa, de poco vale si no existen los recursos necesarios para llevar a cabo lo propuesto, y si la ciudadanía no está dispuesta a pagar, o el gobierno a cobrar, los recursos no fluyen o no lo hacen en la cantidad suficiente. 

En tercer lugar, la ciudadanía ha sido la receptora de los beneficios del desarrollo de la ciudad por la vía de las decisiones e inversiones públicas con criterios de equidad social y territorial. La reconsideración de las prioridades de inversión y la atención continuada a las demandas sociales básicas -servicios públicos, servicios sociales, espacio público, recreación - han permitido superar los esquemas clientelistas, al lograrse la cobertura casi plena, la eliminación de las barreras de acceso, la legalización y formalización de extensas áreas urbanas, la estandarización en la calidad de las ofertas públicas y su desconcentración urbana... Si bien se han realizado también algunas grandes obras, lo que la gente disfruta es que, por fin, numerosos entornos locales han ganado calidad y calidez que hace más amable la vida cotidiana - y no solo en el norte o el oriente sino también en el sur y el occidente. 

Por último, la ciudadanía parece haber aumentado su autoestima, su sentido de pertenencia y la percepción de seguridad conforme percibió los impactos positivos de los nuevos comportamientos sociales, prácticas urbanas e institucionalidad pública. La consolidación de factores endógenos de desarrollo (capital social, capital institucional, capital financiero, tamaño del mercado, etc.), y la dinámica adicional surgida de la creciente apertura del sistema económico distrital parecen augurar ciclos de crecimiento de amplia duración y bajo riesgo, lo que significa que si se mantiene, o mejora, el nivel de intervención y redistribución por la vía de la tributación y el gasto público, sería posible garantizar la sostenibilidad fiscal de largo plazo, y a partir de ésta, la cada vez mejor capacidad de atender las demandas de la ciudadanía en condiciones suficientes para esta y, sobre todo, para las siguientes generaciones. 

Y es porque tener alguna garantía de futuro en el incierto mundo contemporáneo es un derecho de los habitantes de las ciudades, que para ello deben ser gobernadas bajo principios democráticos y de gobernanza territorial. 

*Cofundadora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic aquí.

Notas de pie de página


[1] Krugman, Paul. "Después de Bush". Barcelona: Crítica. 2007. Pág. 298

 

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Comentarios  

Alfredo Manrique Rey
+2 # Alfredo Manrique Rey 28-03-2011 13:16
Algunas consideraciones adicionales a este interesante recuento:
1. El decreto 3133 de 1968 fué el estatuto que orientó el gobierno de la ciudad y que permitía el co-gobierno del Concejo, el cual tenía representación en las juntas directivas de las entidades distritales; la existencia de la Junta Asesora de Contratos, donde se adjudicaban los contratos del sector central; la existencia de auxilios otorgados por los Concejales....E stas circunstancias llevaron a que el Alcalde anterior a la Constitucion del 91 y 7 Concejales mas, terminaran en la carcel....Desaf ortunadamente la practica politica de los ultimos gobiernos acabaron este deslinde, y mire loa que paso con lo carruseles de la contratación... ..será que la historia no se repite?
2.El estatuto orgánico de Bogota, no solo corrigió en la norma estas graves anomalías del sistema politico de la ciudad, sino que introdujo la descentralizaci ón, modernizó las finanzas de la ciudad ( lo que permitió mayores recaudos por los impuestos predial y de industria y comercio, las valorizaciones, y otros ingresos propios del DC).
3. La práctica politica clientelista del gobierno para apuntalar las mayorias en el Concejo, ha llevado a que el milagro del mejoramiento del gobierno de la ciudad y sus efectos en la calidad de vida de los bogotanos, este hoy en grave riesgo.
4. La función de control y vigilancia en el DC,no solo es costosa ( mas de 40 millones de dollares al año), sino que esta invadida de burocratismos ( mas de 2000 funcionarios y una gran nomina paralela), trámites y procedimientos que no terminan en nada y que amparan la corrupcion. Ante el descalabro que vive la ciudad, donde estan los pomposos personero, contralor y veedor?
Los efectos de lo anotado son especialmente graves en una ciudadania que comenzaba a tener nocion de "lo publico" y del ejercicio de sus deberes y derechos....se cae en el pesimismo, en la incredulidad y la perdida de confianza en el proyecto de ciudad...Este es la condicion de anomia donde el clientelismo siempre se ha perpetuado!
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Un ciudadano más
-2 # Un ciudadano más 28-03-2011 16:44
Mockus, Peñalosa y Garzón hicieron posible que vivieramos en una ciudad mejor! El partido verde merece una nueva oportunidad de gobernar. (Reducción en los homicidios, megabibliotecas , mejores y más colegios, Bogotá sin hambre, cultura ciudadana, espacio público protegido, etc, etc, etc)
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juanchis323
0 # juanchis323 29-03-2011 03:09
Ese análisis de la situación socio-política de la capital,es excelente y además es válido para cualquier tipo de alcaldía.El caos en cualquier organización viene dado por el desórden administrativo en principio y es la conclusión de que algo falla en ella.El vínculo entre el ciudadano y el estado se dá inicialmente por el contacto de este y los partidos políticos y luego por el cumplimiento de las obligaciones por ambas partes;en nuestro caso los partidos políticos no existen en colombia.Luego esa cadena se rompió con las consecuencias que hoy tenemos.
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Oswaldo
-3 # Oswaldo 29-03-2011 22:19
Después de leer varios artículos de Carmenza Saldías sobre nuestra capital, me atrevería a pensar que es una mujer que tiene en la cabeza esta ciudad. Sería interesante poder tener la opción de elegirla como alcaldesa de esta ciudad que esta necesitando se retome el rumbo, que ella tiene muy claro y que en algunas ocasiones no ha sido muy bien entendido y parece que trata de perderse.
Animo y por favor siga pensando en esta ciudad que necesita de usted y sus ideas.
Muchas gracias por sus escritos.
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Félix
+2 # Félix 01-04-2011 14:40
La presentación a sobrevuelo del trayecto de la ciudad de las últimas dos décadas -aunque con el evidente sesgo preferencial por las administracione s de Mockus y Peñaloza de la autora del artículo-, nos denota además su gusto por las soluciones tecnoburocática s de la direcciòn de la capital. Los piropos a la "ciudadanía" aconductada y bien portada en el pago de los impuestos, no debe obnubilar al lector del desprecio que los tecnócratas le reservan al pueblo, las organizaciones populares y ciudadanas, a los gobiernos en que se inspiran (que no populistas, como despectivamente se les designa). Un concepto de ciudad en Bogotá, verdaderamente más demorática y más humana -como lo reseña el Indice de Desarrollo Humano de la ciudad - requiere de dirigentes menos demagógicos y centrados en los reales actores sociales, esos ciudadanos indignados que, a pesar de ser cumplidores con los impuestos, no ven reciprocamente reflejados los resultados en la calidad de los servicios públicos, en unos servicios financieros menos codiciosos y màs eficientes, como condición de la calidad de la intervención ciudadana en la conducciòn democràtica de la ciudad.
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ALVARO BOTERO C
+2 # ALVARO BOTERO C 01-04-2011 21:17
Y ahora cuéntenos una de vaqueros. Esa no es la ciudad en que yo vivo. Quince años sin escándalos? Los problemas de despilfarro del presupuesto de Transmilenio, desde el 2003, tras la catástrofe del relleno fluido, ¿es una invención nuestra? El evidente encubrimiento Peñaloziste de sus fracasos en el IDU, los contratos mentirosos de Cemex... el caos por la supresión de las bahías de parqueo en beneficio de los parqueaderos privados... ¿En qué ciudad vive esta señora? Le parece que la manera en que se atiende a los usuarios del Sisbén es Equitativa? "La ciudadanía" de esta señora, es la de chapinero, Chicó, Santa Bárbara... Esa es la ciudad que ellos ven. Qué bueno que pasara de la 72 algún día. Tome un Transmilenio una semanita... y verá... Esa sí es una oportunidad desperdiciada, una buena idea pervertida, un buen plan mal ejecutado... Por dios... ¡DESPIERTE!
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