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Referendo, reformas legales y confrontación política

(Tiempo estimado: 6 - 11 minutos)

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Armando-Novoa-1pazUna mirada cuidadosa a las razones, las dificultades y las implicaciones jurídicas, prácticas y políticas del mecanismo que ha propuesto el gobierno para legitimar y para poder cumplir los acuerdos finales de La Habana.

Armando Novoa García*

Alcance del proyecto

El pasado 22 de agosto, el presidente Santos anunció la presentación de un proyecto de ley estatutaria para reformar la ley 134 de 1994 sobre los mecanismos de participación ciudadana.

El primer mandatario presentó así la iniciativa: “un proyecto de ley que permita que … los acuerdos finales para poner fin al conflicto se puedan presentar en un día que coincida con las elecciones normales… es decir, con las elecciones al Congreso que sería lo que estamos buscando, o las elecciones presidenciales”. 

El proyecto incluye dos elementos  centrales: 

· El voto popular para ratificar el Acuerdo; “los jurados de votación deberán entregarle a los electores el tarjetón correspondiente al referendo junto con los demás tarjetones”, es decir que se autoriza la convocatoria a un referendo.

· La concurrencia con las elecciones; que la fecha para el referendo  pueda “coincidir con otros actos electorales”, esto es, que el mismo día se pueda votar por los candidatos al Congreso o a la Presidencia de la República. 

Para apreciar el alcance del proyecto, que ya inició su trámite en el Congreso, es útil señalar las razones que invoca la exposición de motivos para llevar a cabo un referendo: 

· El gobierno necesita “abrir el camino que le permita tomar las medidas necesarias para implementar los acuerdos”; es decir que no podría cumplir con al menos algunos de los acuerdos si no está legalmente autorizado para hacerlo.

· Ese camino implica un procedimiento que requiere de varios meses para su aprobación.

· El mecanismo no puede ser una Asamblea Nacional Constituyente - como proponen las FARC-  porque, antes que refrendar los acuerdos, esta Asamblea abriría de nuevo los debates.

· El gobierno rechaza la idea de un nuevo pacto social (vale decir, de una nueva Constitución) y reafirma que en lugar de ello, debe extenderse el actual a “todo el territorio nacional de manera plena”. Agrega que el “Acuerdo Final” implicará “ciertas” reformas a la Constitución que serán sometidas a consideración del pueblo para su refrendación. Todo ello a través de un mecanismo que permita “garantizar la mayor participación posible de la sociedad colombiana”, en el escenario de la terminación del conflicto. 

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Foto: SIG 
”El riesgo de la paz, que es en todo caso 
menor al riesgo de una guerra sin fin”
palabras del Presidente Santos en el XXII
Convención Internacional de
Seguros en Cartagena. 

Las reacciones

Aunque el proyecto tiene el apoyo de la coalición de gobierno (Partido Social de Unidad Nacional, Liberal, Conservador, Cambio Radical y Partido Verde), las reacciones de algunos congresistas de estos partidos, del Polo Democrático y de las propias FARC permiten anticipar que su tramitación será tormentosa. 

Los argumentos de defensores y opositores están sobre la mesa: 

· Para unos, la posibilidad de que coincidan el referendo y las elecciones permite la refrendación popular de los acuerdos y no afecta la libertad del elector, a la vez que reduce los costos de refrendar el Acuerdo.

· Para sus detractores, un  referendo así permite manipular a los electores, ayuda indebidamente a la reelección de Santos y atiza el riesgo del proselitismo armado.  

El gobierno señala que este proyecto no es el referendo en sí, sólo una reforma que haría posible la aprobación del acuerdo final de paz, que aún no se ha logrado. De todas formas deja claro que su opción es esa y no la asamblea constituyente. 

Aspectos legales

Actualmente no es posible que coincidan en una misma fecha un acto electoral y un referendo constitucional, pues la ley lo prohíbe (Ley 134 de 1994, art 34). Esta restricción no es de orden constitucional, sino legal, y su propósito es proteger la libertad del elector. 

Algo distinto ocurre con la Consulta Popular y con la Asamblea Constituyente, pues en estos casos la propia Constitución establece que no pueden coincidir con ningún otro acto electoral. 

Nada impide entonces que mediante otra ley de la misma naturaleza se retire la prohibición para el caso del referendo. El proyecto aclara que únicamente se aplicará para la votación de un “acuerdo final para la terminación del conflicto armado” y no para otros eventos. 

Al respecto ya hay jurisprudencia, pues en sentencia C-180 de 1994 la Corte Constitucional señaló que la no coincidencia de las fechas de un referendo y cualquier otro acto electoral busca “que no se desvíe la atención del debate en torno a la aprobación o derogación de una ley o de un acto legislativo, con la realización de otro acto de carácter electoral”. 

En decisiones posteriores la Corte precisó el alcance de la libertad del elector: el referendo no puede votarse en bloque, ni inducirse las respuestas, ni concederse estímulos al votante, ya que la abstención es una opción para contrarrestar el umbral exigido por la Constitución (C-551 de 2003). 

Si la ley del referendo no respeta estas garantías, sería inconstitucional. 

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Foto: Delegación de Paz Farc EP
Jesus Santrich, delegado de
Paz de las Farc

El problema del umbral

Además de los aspectos legales habría otro de orden práctico para este referendo: la superación del umbral de votación. En efecto,  el artículo 378 de la Constitución exige la participación de la cuarta parte del  censo electoral (32’404.973), esto es, de 8’100.000 votantes (de los cuales la mitad más uno tendrían que votar a favor de la propuesta). 

En las condiciones actuales de escepticismo sobre los diálogos de La Habana y con  índices tan bajos de favorabilidad del Presidente, sumados a la oposición agresiva de quienes rechazan el proceso de paz, cualquier mecanismo de refrendación estaría condenado al fracaso si no se cambian el umbral o las reglas de la votación. 

Algunos datos históricos ilustran la dificultad de este tipo de procedimientos en Colombia: 

· En 1957, cuando no había ningún tipo de umbral, se llevó a cabo el “plebiscito” para aprobar el Frente Nacional. Entonces hubo una alta votación, pero contando   el aporte sustancial de las mujeres, quienes ejercían por primera vez el derecho al voto. 

· La convocatoria de la Constituyente de 1991 -que tuvo 5’236.863 de votos - se realizó de manera simultánea con la elección de presidente, donde la votación fue de 5’891.117 votos. Hubo una alta abstención. 

· Las elecciones a la Constituyente en diciembre de 1990 se llevaron a cabo sin ninguna otra elección y sólo tuvieron la participación de 3’710.557 votantes. 

· En el referendo promovido por Álvaro Uribe que tuvo lugar el sábado anterior a las elecciones locales de octubre de 2003, participaron 6’267.443, con un 75 por ciento de abstención y solo una de las 17 preguntas logró pasar el umbral. 

Lo anterior muestra que si se acude al referendo sin aprobar esa reforma, el acuerdo de paz podría quedarse sin ratificación de la ciudadanía. Esta fue la experiencia de Guatemala,  donde los 13 acuerdos y los 300 compromisos firmados por el gobierno y la Unión Revolucionaria Nacional de Guatemalteca, URNG, no contaron con el apoyo de la población y lo pactado quedó en el limbo. 

Elecciones y proceso de paz

Esta iniciativa tiene otras dos dimensiones importantes:

· En primer lugar, su impacto sobre el propio proceso de paz.

· En segundo lugar, la posibilidad que se utilice como una ventaja estratégica en el proceso electoral. 

Las FARC han insistido en que la única vía para refrendar los acuerdos es convocar una asamblea constituyente a donde llegarían mediante un armisticio, en condiciones de simetría con el Estado. Así lo han dicho a los medios: “No estamos hablando de una Constituyente para después de la dejación de las armas, sino de una Constituyente como tratado de paz y nuevo contrato social”.

Al presentar el proyecto de ley, el gobierno pretende cerrar esa discusión y dejar el referendo como única salida, aunque sin descartar otros mecanismos complementarios de refrendación. 

La explicación de esa medida, que no acordó con los delegados de la guerrilla -como ocurrió también con el Marco Jurídico para la Paz-  tal vez deba buscarse en la percepción que tiene el gobierno sobre el estado del conflicto armado. Los “astros están alineados” porque, “en medio de la complejidad de la guerra, el balance militar es favorable para Colombia”, ha dicho Humberto De la Calle. Esa realidad lo lleva a descartar de plano una asamblea constituyente. 

Las FARC no han sido derrotadas en forma definitiva, (“estamos en una mesa porque no hay vencedores ni vencidos”, ha dicho Marcos Calarcá), pero el Estado logró una ventaja militar de largo aliento. Esto le permite imponer las condiciones de negociación, no sobre todos los temas, pero si sobre aspectos estratégicos para la terminación del conflicto. 

La proximidad de las elecciones obliga a Santos a acelerar los tiempos de la negociación y a que se defina, antes de la elección presidencial, la posibilidad de sellar un acuerdo definitivo  con las FARC. Es el juego de “lo toma o lo deja”, y ese es el mensaje medular del proyecto que reforma el artículo 39 de la Ley 134 de 1994. 

 

La lucha política

Y está el otro aspecto: la campaña electoral y la lucha política. La aprobación del proyecto produciría una serie de situaciones complejas: 

· Previamente debe examinarlo la Corte Constitucional. Esto hace casi imposible que la refrendación de los acuerdos de paz pueda llevarse a cabo en las elecciones de marzo. 

· En ese caso, el referendo se realizaría en mayo, junto con la primera vuelta presidencial. Santos se presentaría no solo como el Presidente de la Paz, sino como el candidato más idóneo para darle continuidad a los acuerdos a los que eventualmente se hubiera llegado. 

· Los electores recibirían entonces en los puestos de votación dos tarjetas, una para la elección presidencial y otra para aprobar o no los acuerdos. 

· El candidato o candidatos que se opongan a ellos quedarían en condiciones difíciles porque al tiempo que llaman a votar por ellos, pedirían a sus electores que se abstengan de recibir la tarjeta del referendo o que voten en contra. Mensaje difícil de manejar. 

· En este escenario deberían contemplarse dos aspectos adicionales, no considerados por el gobierno: las movilizaciones sociales y su propia debilidad. 

En todo caso, el elector debería contar con las garantías para votar a favor, en contra o abstenerse en el referendo y para escoger libremente el candidato presidencial de sus preferencias.  

Si se aprueba el proyecto por primera vez en muchos años los electores podrían decidir si avalan o no los eventuales acuerdos definitivos para la terminación del conflicto armado en Colombia. 

Sería un gran logro democrático. 

* Director del Centro Estudios Constitucionales-Plural 

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