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La reforma del régimen de baldíos: otra oportunidad perdida

(Tiempo estimado: 5 - 10 minutos)

Yesid Castro ForeroEl nuevo proyecto de ley que radicó el gobierno para regular la delimitación y entrega de baldíos resultó peor que el que presentó el año pasado. Aquí, un análisis de cuál fue su leve adelanto y sus muchos retrocesos en este tema tan sensible para el país.

Yesid Castro Forero*

Un avance, muchos retrocesos

El 22 de noviembre de 2013 – hace casi exactamente un año- el presidente Santos decidió retirar del Congreso el proyecto de ley sobre baldíos, para garantizar que su texto “se ajuste a los principios que hemos establecido para el desarrollo del campo”.

Comparado con su versión del 2013, el nuevo proyecto contiene un solo avance, muchos retrocesos y un salto al vacío. 

Por ese entonces muchos ciudadanos aplaudimos la medida como una nueva oportunidad para diseñar un marco normativo que de veras sirviera para disminuir y prevenir la concentración de la propiedad sobre las tierras rurales, permitiendo al mismo tiempo el desarrollo de empresas agroindustriales del tamaño necesario para hacer uso óptimo de los suelos de la Orinoquía.

Pero a juzgar por el nuevo texto sometido a la Comisión Quinta de la Cámara para el primer debate, esa oportunidad también se ha perdido. Comparado con su versión del 2013, el nuevo proyecto contiene un solo avance, muchos retrocesos y un salto al vacío. En suma, podría resultar más inconveniente que el proyecto anterior.

El avance

El nuevo texto elimina la “interpretación legislativa” según la cual la prohibición establecida por la Ley 160 de 1994 en su artículo 72, de adquirir más de una Unidad Agrícola Familiar (UAF) de tierras adjudicadas originalmente como baldíos solo es aplicable a las adjudicaciones efectuadas después del 5 de agosto de 1994.

Esa interpretación, abiertamente contraria al espíritu de la Ley 160 y a la interpretación jurídica tradicional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA)  y de su sucesor el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), habría tenido el efecto de sustraer de aquella prohibición 14 millones de hectáreas (y muchas más si se tienen en cuenta los baldíos adjudicados antes de 1960). Y de paso, se habrían legitimado gran parte de las compras de antiguos baldíos efectuadas por grandes inversionistas nacionales y extranjeros.

Haber descartado esa “interpretación legislativa” es un avance porque permite preservar (al menos en el papel, porque no hay instrumentos para hacerlo cumplir) el propósito de eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad de la tierra.     

Familia de trabajadores campesinos en Monguí, Boyacá.
Familia de trabajadores campesinos en Monguí, Boyacá.
Foto: Alcortés

Los retrocesos

La nueva versión del proyecto de ley excluye varias disposiciones de la versión 2013 que  buscaban acabar con prohibiciones inútiles y nocivas, reducir la informalidad y fortalecer la capacidad del Estado para administrar las tierras baldías. Las disposiciones excluidas son:

· La derogación de los artículos 44 y 45 de la Ley 160 de 1994, que prohíben con excepciones el fraccionamiento de predios rurales en unidades inferiores al tamaño de una UAF. Esta prohibición obsoleta seguirá vigente pese a que en nada  contribuye a resolver el problema del minifundio y el microfundio, y sí contribuye a perpetuar la informalidad, al establecer requisitos engorrosos para las transferencias de propiedad de pequeñas parcelas.

· El registro directo, a cargo del INCODER, de las resoluciones de titulación de baldíos. Actualmente esta facilidad solo se aplica en virtud de convenios interadministrativos ocasionales, y a los beneficiarios de algunos programas especiales (formalización y restitución de tierras).

Por regla general, es responsabilidad de los adjudicatarios  registrar ante la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP) la resolución de adjudicación. Sin embargo, un gran número de ellos no lo hace por falta de información o porque es difícil el acceso a la ORIP de la región. Esta es una de las principales causas de informalidad entre los ocupantes de baldíos.

A fracasó en Colombia el intento de calificar los predios como improductivos o inadecuadamente explotados sobre la base de criterios de productividad física. 

· La disminución, de 5 kilómetros a solo mil metros, de la franja no adjudicable de baldíos aledaños a explotaciones mineras y petroleras. Esta medida liberaría varios millones de hectáreas para ser adjudicadas a ocupantes elegibles.

· La reducción, de mil a cuatrocientos salarios mínimos mensuales, del tope de patrimonio neto para quienes aspiren a la adjudicación de baldíos. Esta medida concentraría la entrega de baldíos en los segmentos más pobres de la población rural, quienes recibirían el apoyo integral del Estado para desarrollar sus proyectos productivos.

· La identificación catastral de todas las tierras baldías y la creación del registro obligatorio de ocupantes. La carencia de estos instrumentos es una de las causas principales de la pésima administración de los baldíos nacionales.

· Una nueva estrategia de titulación planificada de baldíos, como instrumento para ordenar la ocupación y el uso productivo del territorio. Esta orientación sustituiría la práctica tradicional de adjudicar los baldíos por demanda, en respuesta a solicitudes individuales y dispersas.

Terreno baldío en Zipaquirá.
Terreno baldío en Zipaquirá.
Foto: Patton

Salto al vacío

El nuevo proyecto se concentra en la creación de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (ZIDRE), definidas como zonas especiales de aptitud agropecuaria aisladas de los centros urbanos más importantes, que implicarían inversiones muy costosas para hacerlas productivas, tienen baja densidad poblacional y altos índices de pobreza, y carecen de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos.

Por sus características agrológicas y climáticas, las ZIDRE resultan inapropiadas para desarrollar unidades de producción familiar, pero sí son apropiadas para proyectos asociativos apoyados por el Estado.

Sobre la base de este razonamiento, el proyecto de ley establece un conjunto de estímulos para crear  asociaciones de empresas agrícolas, forestales, pecuarias, acuícolas o pesqueras con productores y trabajadores agrarios, para desarrollar proyectos productivos en las ZIDRE.

Entre esos estímulos se incluye  la posibilidad de que la empresa asociativa controle las extensiones de tierra que necesite, ya sea mediante la compra de predios privados (hayan o no hayan sido originalmente baldíos), los aportes de tierras de los trabajadores rurales asociados, la asociación con propietarios que no quieran ceder su derecho de dominio, y mediante la explotación de baldíos entregados a la empresa en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio.

Pero el modelo de proyectos asociativos en territorios ZIDRE también deberá enfrentar algunos lastres y dificultades, como las siguientes:

· Debe surtirse un largo proceso técnico y burocrático para la identificación de la respectiva ZIDRE, su delimitación y su constitución formal.

· La conformación de las empresas asociativas puede resultar difícil porque requiere poner de acuerdo a gestores, empresarios, productores y trabajadores agrarios interesados en asociarse.

· El proyecto productivo debe cumplir los 13 requisitos establecidos por el artículo 5 del proyecto de ley, y además debe garantizar que los trabajadores agrarios asociados se hagan propietarios de un porcentaje de tierra fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Este último requisito, que busca conciliar el modelo con el mandato constitucional de promover el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, no deja de ser contradictorio con la naturaleza de los territorios ZIDRE donde, por definición, no es viable el desarrollo de explotaciones familiares.  

· Los predios de propiedad privada ubicados dentro de una ZIDRE que no estén adecuadamente explotados pueden ser declarados “improductivos” por el INCODER, y esta condición los hace expropiables con un precio de compensación equivalente al avalúo catastral y no al avalúo comercial.

Esta disposición, ampliamente justificada por la supremacía del interés social sobre el particular, puede dar pie a una intensa oposición al modelo ZIDRE entre los propietarios privados. Además, ya fracasó en Colombia el intento de calificar los predios como improductivos o inadecuadamente explotados sobre la base de criterios de productividad física. Sería más eficaz utilizar como indicador de eficiencia el ingreso neto generado por hectárea según la respectiva declaración de renta. 

· Los predios de propiedad privada que hacen parte de una empresa asociativa en un territorio ZIDRE pueden ser sujetos de extinción del derecho de dominio, si contados tres años a partir de la autorización para llevar a cabo el proyecto la empresa asociativa no ha dado inicio a la ejecución del mismo. Esta disposición, ampliamente justificable en el marco de la legislación agraria, representa un riesgo adicional para los socios potenciales del modelo ZIDRE.

A pesar de las dificultades mencionadas, y de que no existe en Colombia ninguna experiencia documentada que demuestre la viabilidad económica del sistema de tenencia y explotación de tierras que plantea el proyecto de ley, con las condiciones desfavorables de los territorios ZIDRE, el proyecto tiene la osadía de declarar que las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico se consideran de utilidad pública e interés social.

Esta declaración  permite expropiar todos los predios privados que no se ajusten al modelo ZIDRE, y equivale a dar prelación a este modelo (cuya eficacia es aún desconocida) sobre cualquier otro sistema de tenencia y explotación de la tierra. Y este es, ni más, ni menos, el salto al vacío.
 

* Economista de la Universidad Nacional y candidato al Ph.D. de la Universidad de Boston. Ha sido asesor y funcionario del Ministerio de Agricultura, de la Secretaría de la Comunidad Andina y de la Cancillería, profesor de varias universidades y consultor en política de tierras.

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