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Las elecciones de octubre y la captura de los gobiernos locales

(Tiempo estimado: 6 - 11 minutos)

Alberto-MaldonadoActores armados o desarmados, legales e ilegales, políticos o económicos se aprestan para acceder al muy jugoso botín que significan las finanzas territoriales. Que tan seria es la amenaza, cómo funciona la corrupción en el nivel local, qué está haciendo o no haciendo el gobierno y qué habrían de hacer las autoridades, los partidos y la ciudadanía [1].

Alberto Maldonado Copello*

elecciones-localesUna amenaza cantada

Tanto el informe reciente de la Corporación Arco Iris sobre un gran número de candidatos con investigaciones penales (incluso por narcotráfico, paramilitarismo o complicidad con la guerrilla), como los datos sobre riesgo electoral que están elaborando los ministerios del Interior y de Defensa, señalan la gravedad de la amenaza de captura de las entidades territoriales y plantean la necesidad de una intervención de emergencia, masiva y eficaz por parte del Estado en colaboración con la sociedad civil.

La gran corrupción comienza por los procesos electorales, sobre la base del inmenso poder de ciertos grupos empresariales –legales o ilegales– y de sectores políticos. Si los gobiernos locales son capturados por estos grupos, obviamente los cuatro años siguientes estarán dedicados a saquear el botín territorial, de inmensas proporciones.

Un botín provocativo

En 2009 los departamentos y municipios sumados ejecutaron un gasto total de 53 billones de pesos, de los cuales 44 billones fueron para inversión, cifra superior al total de la inversión central y equivalente a cerca del 11 por ciento del PIB nacional.

Es pues un botín de extraordinaria magnitud que se distribuye entre los 32 departamentos y los 1.102 municipios del país. Esta cifra se financia con los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), las regalías y los recursos propios provenientes de impuestos territoriales y otras fuentes.

Pero la solución no es acabar con la elección de gobernadores y alcaldes por voto directo de los ciudadanos, como parecen recomendar Daniel Samper Pizano, Plinio Apuleyo Mendoza y otros connotados periodistas. Es necesario prevenir y controlar la corrupción y promover contrapesos dentro de las entidades territoriales.

De la corrupción a la captura del Estado

Algunos autores plantean una distinción entre corrupción administrativa y corrupción como captura del Estado. La primera se produce durante la ejecución de normas o políticas, mientras que la segunda consistiría en la influencia indebida en la elaboración de las leyes y otras normas, así como en los fallos judiciales y en las decisiones de órganos con cierta autonomía.

Otro criterio propuesto es distinguir entre prácticas corruptas esporádicas, que se valen de medios como la intimidación y el soborno, y estrategias que buscan controlar de modo más permanente las entidades gubernamentales, mediante la creación o infiltración de los partidos o la manipulación de los procesos electorales.

Garay y otros consideran que el concepto tradicional de captura del Estado hace énfasis en los actores legales y en las empresas o gremios económicos, lo cual deja por fuera situaciones como la colombiana, donde inciden bastante los actores ilegales y también los actores políticos. De aquí que estos autores propongan la siguiente definición de lo que llaman “reconfiguración cooptada del Estado” (RCdE):

“La RCdE consiste en la acción de organizaciones legales o ilegales que mediante prácticas ilegítimas, legales e ilegales, influyen en la formación de leyes, regulaciones, decretos y políticas públicas, para obtener beneficio económico perdurable y lograr que sus intereses sean validados legal y políticamente, y en el largo plazo institucionalizados, aunque éstos no obedezcan al interés rector del bienestar social”  [2].

Los conceptos de reconfiguración cooptada del Estado y de captura del Estado describen fenómenos amplios y sistemáticos de aprovechamiento indebido del Estado por parte de diferentes actores, que mediante prácticas legales o ilegales lo manipulan en su beneficio.

Estas prácticas tienen como punto de partida la influencia, por diversas vías, en la elección de los alcaldes, gobernadores, diputados y concejales.

En Colombia han sido tradicionales estas prácticas por parte de algunos poderes económicos legales, pero el fenómeno se ha visto exacerbado por la presencia de actores ilegales, vinculados principalmente al narcotráfico y al paramilitarismo.

Dictaduras locales

La presencia de grupos armados ha conducido, en la práctica, al surgimiento de dictaduras en muchos municipios. León Valencia estima que esta situación se presentó en algún momento en 223 de los 1.102 municipios del país [3].

Mediante prácticas de intimidación y violencia física (secuestros, homicidios, agresiones), los procesos electorales se han desvirtuado por completo en muchos territorios, al punto de que en ciertos casos solamente podía presentarse el candidato autorizado por las fuerzas militares dominantes en el territorio.

Así mismo se ha documentado la estrategia de control y reparto de los territorios entre grupos paramilitares, frentes guerrillerosy políticos asociados. Adicionalmente, las administraciones locales en muchas regiones han sido controladas directamente por estos grupos, los cuales deciden sobre el nombramiento de funcionarios y se benefician con la asignación de contratos y el cobro de comisiones.

En forma paralela –y aún sin la presencia de los actores armados– muchas administraciones locales se han convertido en botín para grupos sociales y políticos cuyo propósito principal es aprovechar indebidamente los recursos públicos.

Las cifras sobre desempeño en cuanto a la prestación de servicios y reducción de la pobreza son un indicativo de la presencia de estas prácticas corruptas, extremas en algunos casos de departamentos y municipios que han recibido recursos cuantiosos de regalías. Igualmente las revelaciones de los medios de comunicación sobre casos de corrupción y los procesos adelantados por los órganos de control y por la fiscalía contra funcionarios territoriales, refuerzan la evidencia de una extensión generalizada de estas prácticas.

Miles de irregularidades conocidas sin sanción

Con relación a los recursos de regalías, la situación parece ser muy preocupante. En la exposición de motivos del proyecto de reforma constitucional del sistema de regalías se informa que entre 2005 y 2010, la Dirección de Regalías del Departamento Nacional de Planeación (DNP) reportó a los órganos de control un total de 21.681 irregularidades en la ejecución de los recursos, pero no se indica en cuántos casos se llegó a una sanción.

Igualmente, el documento cita declaraciones del Procurador a la revista Cambio del 1 de octubre de 2009, donde afirma que  

“en 750 entidades regionales y municipales, funcionarios corruptos han saqueado cuatro billones por concepto de regalías (Cesar se destaca por el mal uso de las regalías del carbón). Los procesos comprometen a 48.000 funcionarios, entre ellos 800 alcaldes y 30 gobernadores y, según la Procuraduría, esta es solo la punta del iceberg de la corrupción”.

Adicionalmente se cita al Fiscal Guillermo Mendoza Diago, en El Tiempo de agosto 20 de 2010:

Según informes de prensa, el jefe del ente investigador afirmó que el saqueo a estos recursos supera el billón de pesos y si no hay soluciones ´ vamos camino al desastre´. Para el Fiscal, Colombia ´va rumbo a ser una segunda Nigeria´ por el alto grado de corrupción que hay en materia de regalías. ´En ese país los gobiernos corruptos se robaron todas las utilidades de petróleo. Acá sucede lo mismo con los departamentos en materia de regalías´, afirmó.”

Con relación a los recursos del SGP, un estudio realizado para el DNP señala que hay una pérdida importante de recursos en los sectores básicos de educación, salud y agua potable:

-En agua potable y saneamiento básico se estima que las fugas agregadas representan entre el 20 y el 25 por ciento de los recursos asignados: 200.000 millones de pesos anuales.

-En educación, la pérdida estimada en 2007 fue de 1,2 billones de pesos, equivalente al 13 por ciento de la asignación de recursos en dicha vigencia.

El Auditor General por su parte describe un panorama de desangre de las finanzas públicas muy preocupante.

Gobierno, partidos y ciudadanos

El gobierno no ha avanzado mucho en formular una política formal, explícita y transparente frente a estas amenazas. En la parte sobre descentralización del

Plan Nacional de Desarrollo no se menciona el problema de la captura del Estado en los niveles locales, como si este no fuera uno de los problemas centrales de “buen gobierno” en la gestión de departamentos y municipios.

Tampoco en la sección sobre corrupción se dice nada sobre las prácticas irregulares en los procesos electorales. Durante el acto de sanción de la ley anti-corrupción el presidente Santos no mencionó las elecciones territoriales ni la captura de los gobiernos locales.

Estos silencios contrastan con las declaraciones y acciones de los ministros del Interior y de Defensa: al parecer, se ha puesto en marcha una política de investigación policial, mediante grupos de élite, orientada a prevenir, detectar y sancionar todas las prácticas ilegales en los próximas elecciones –lo cual es absolutamente necesario y conveniente–. Ojalá el próximo anuncio presidencial sean los resultados efectivos en esta materia.

Los partidos políticos deberían asumir una mayor responsabilidad con respecto a la depuración de sus candidatos. Por ejemplo, los departamentos con mayores regalías y altos niveles de corrupción fueron gobernados entre 2003 y 2007 por el Partido Liberal (Casanare, Cesar, Córdoba y Meta) y por Cambio Radical (Arauca).

En fin, el presidente Santos invitó a los ciudadanos y a sus organizaciones a cumplir con el deber de participar en la prevención y la sanción de la corrupción:

“Es sólo una ciudadanía activa y vigilante la que puede hacer que la estrategia que hoy anunciamos sea un verdadero éxito. Y me refiero a los ciudadanos individualmente considerados, y también a los ciudadanos organizados en gremios económicos y sociales.

Hoy NO les formulo una invitación a colaborar, sino que hago algo más que eso: ¡Los exhorto, a todos los ciudadanos, a hacerlo! Porque es un deber de todo ciudadano ayudarnos al Gobierno y a las entidades de control e investigación a prevenir ocasiones propicias para la corrupción, y denunciar toda conducta corrupta que la ciudadanía vea o conozca.”

Convendría entonces que el Gobierno ofreciera los instrumentos para que la ciudadanía indignada pueda colaborar en esta tarea.


* Economista Universidad Externado de Colombia Departamento de estudios urbanos y planificacion

 

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