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Basuras, reciclaje y recicladores

(Tiempo estimado: 7 - 14 minutos)

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Maria_Claudia_RomeroExplicación clara y sintética de un asunto complejo, delicado y polémico. La inclusión de los recicladores es obligatoria, pero no es muy fácil - y así, a pesar de todo, quedan las preguntas.

María Claudia Romero Amaya*

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Doña Juana: reciclar reduciría los impactos ambientales y prolongaría hasta en 20 años la vida útil del relleno.    Foto: cambio.com.co

Era previsible

La reunión del pasado lunes entre Santos y Petro no podía tener un final distinto: reciclar es hoy un imperativo ambiental; incluir a la población recicladora, un mandato de la Corte Constitucional; y respetar la autonomía del Distrito Capital, una exigencia de la descentralización pregonada por la Constitución de 1991.

No obstante, siguen siendo inciertas las condiciones técnicas, económicas y operativas en que funcionará el sistema a partir del próximo 18 de diciembre. Un motivo más de preocupación para los bogotanos.

El escenario

El tema de las basuras en la capital comporta al menos tres aspectos que requieren un análisis detallado:

  1. En primer lugar es importante aclarar que la legislación otorga a los municipios la discrecionalidad para definir el sistema de prestación del servicio. En Colombia se hace mediante tres modalidades, a saber: libre concurrencia, como principio rector; y, en casos excepcionales, prestación directa por parte del municipio, o prestación indirecta a través de una concesión que generalmente supone la definición de Áreas de Servicio Exclusivo (ASE), modalidad bajo la cual ha venido operando Bogotá, desde la liquidación de la Empresa Distrital de Servicios (EDIS) en 1994.
  2. En segundo lugar, hay que anotar que Bogotá genera 7.000 toneladas diarias de residuos, entre ordinarios e inorgánicos. Los estudios señalan que alrededor del 40 por ciento corresponde a material potencialmente reciclable (MPR) [i]. Y de esta suma, el 10 por ciento es aprovechado por los recicladores de oficio a través de las cadenas informales de reciclaje, mientras el 30 por ciento es depositado directamente en el Relleno Sanitario Doña Juana. 
    Una situación lamentable por cuanto esos residuos constituyen materia prima valiosa que puede ser vinculada a la cadena productiva, lo cual generaría un doble efecto: por una parte, reducir los impactos ambientales y prolongar hasta en 20 años la vida útil del relleno — si se rescataran esas 2.100 toneladas de reciclables que hoy se entierran diariamente — y por otra parte, recuperar valiosos insumos aprovechables por la industria.
  3. En tercer lugar, el censo realizado por la Alcaldía de Bogotá en 2003 — últimas cifras disponibles — arrojó la cifra de 14.500 recicladores de oficio, [ii] algunos de ellos organizados en cooperativas o asociaciones. Aunque esta población bien contribuye a reducir la presión sobre el Relleno Sanitario, no se le ha permitido entrar de veras en la cadena formal del tratamiento de residuos y está excluida de los procesos de alta rentabilidad.

El fallo de la Corte

Por esta razón, en 2003, la Asociación de Recicladores de Bogotá (ARB) interpuso una tutela ante la Corte Constitucional: alegaba que la licitación pública de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) para 2002 — destinada a entregar en concesión los servicios de recolección, transporte y disposición de los residuos — imponía condiciones financieras y técnicas que excluían de hecho a los recicladores del proceso licitatorio.

 
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¿Cómo funcionará la recolección de basuras el 18 de diciembre? Un motivo más de preocupación para los bogotanos.
Foto: arttesano.blogspot.com
 

La sentencia T-724 de 2003 constituyó el punto de partida para proteger los derechos de los recicladores. Si bien el fallo en su momento no echó para atrás la licitación, sí incluyó en su parte resolutiva un artículo que exige a la entidad distrital encargada del tema “incluir acciones afirmativas en futuros procesos licitatorios relaciona-dos con la prestación del servicio de aseo” (énfasis añadido).

¿Falta de voluntad o incomprensión de la norma?

A pesar de lo dispuesto por la Corte y de las buenas intenciones de la administración que gobernó la ciudad en el período posterior al fallo, los proyectos que se pusieron en marcha o bien resultaron tímidos o bien se quedaron a mitad de camino o simplemente no se profundizaron lo suficiente por falta de comprensión sobre el alcance de las acciones afirmativas.

La dificultad radica quizás en el concepto mismo de acciones afirmativas: de acuerdo con los desarrollos jurídicos, están constituidas por actos emprendidos por un gobierno para poner en igualdad de condiciones a un grupo de la población que es objeto de exclusión o de marginalización. Queda un amplio margen a la interpretación del gobernante, quien puede quedarse corto frente al propósito real de inclusión.

La política traducida en programa

Cualquiera que haya sido la causa, la realidad muestra que esto ha venido sucediendo desde 2003 hasta la fecha. En respuesta a los mandatos de la Corte, en 2004, la UAESP diseñó el Programa Distrital de Reciclaje (PDR) bajo la alcaldía de Lucho Garzón, heredado con muy pocas variaciones en el papel, pero con grandes retrocesos en la práctica, por la administración posterior, la de “Bogotá Positiva”.

Un programa cuyos componentes principales son:

  1. Educación Ciudadana en Separación en la Fuente.
  2. Rutas de Recolección Selectiva (RRS).
  3. Parques de reciclaje /Centros de Acopio.
  4. Inclusión social de la población recicladora de oficio, en condiciones de pobreza y vulnerabilidad.

En lo referente al último punto, la inclusión social, las acciones emprendidas abarcan el fortalecimiento organizacional de la población; la capacitación para emprendimientos productivos con material reciclable; la formación gerencial para el manejo de centros de acopio y parques de reciclaje; y, finalmente, la promoción de espacios para formalizar el trabajo de los recicladores.

Intereses y resistencias

A pesar de sus avances, el PDR sufrió un severo quiebre en la construcción de los Parques de Reciclaje: ahí salieron a relucir los intereses de los demás actores involucrados.

 
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Bogotá genera 7.000 toneladas diarias de residuos, entre ordinarios e inorgánicos. Los estudios señalan que alrededor del 40% corresponde a material potencialmente reciclable.
Foto: barriosdebogota.com
 

-La separación en la fuente implica un cambio de cultura en el manejo de las basuras por parte de los ciudadanos y unos costos adicionales que no siempre se quieren asumir: el costo de las bolsas para disponer de las basuras en forma diferenciada, por ejemplo.

-Las rutas de recolección selectiva —que bajo el esquema de Áreas de Servicio Exclusivo estaban a cargo de los concesionarios—, suponen el uso de vehículos con condiciones técnicas especiales para el transporte del material reciclable y un cambio en el sistema de prestación del servicio.

-La separación de materiales plantea dos complicaciones adicionales: una, la ubicación, otra, la operación misma:

  • La ubicación porque, por regla general, los ciudadanos rechazan la vecindad de este tipo de equipamientos urbanos.
  • La operación, porque aquí entran en conflicto los actores con potentes intereses económicos. Reciclar es un buen negocio, pero depende de la escala, pues para obtener una rentabilidad razonable se requieren equipos técnicos y manejo idóneo del material. Pero por otra parte y por supuesto, este resulta el espacio propicio para desarrollar de veras una política de acciones afirmativas en la medida en que al entregarles la operación, los recicladores pasarían a ser empresarios y beneficiarios de las ganancias del negocio.

Obviamente, los grandes operadores de las basuras — poseedores del músculo financiero requerido y de la capacidad técnica — estarían dispuestos a meterse de lleno en el negocio de reciclaje, siempre y cuando la operación y sus beneficios quedaran en sus manos.

Adicionalmente, la ganancia de estos operadores está ligada al número de toneladas dispuestas en el relleno sanitario: un proceso masivo de reciclaje en la ciudad disminuiría las toneladas que se depositan en el relleno y afectaría la rentabilidad de la operación de recolección.

Finalmente, se han conjugado estos intereses económicos con los políticos en la medida en que algunas de las empresas que actualmente prestan el servicio son de propiedad o tienen relación de parentesco o de amistad con personas que detentan posiciones de poder político: un vínculo perverso para los intereses de Bogotá.

Un nuevo cálculo de la tarifa

Otro tema que añade complejidad al asunto es el cálculo de la tarifa del servicio público de aseo. Poner en marcha un sistema de reciclaje implicaría reformular esa tarifa, tarea que le compete a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), que todavía no ha decidido al respecto. La restructuración hoy propuesta por la UAESP se puede resumir de la siguiente manera: 

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Ambas fórmulas ajustadas por: 
AF: Aforamiento 
SC:  Subsidios y Contribuciones
Fuente: Programa Basura Cero
http://www.cempre.org.co/Documentos/Esquema%20UAESP.pdf
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Es decir, se trata de hacer una valoración justa del costo económico del componente de reciclaje representado por varios factores ausentes en la tarifa actual: la recolección y el transporte del material reciclable (RT2), el tratamiento y aprovechamiento del material reciclable (pre-transformación y transformación – DTA,) y un factor para Investigación y Desarrollo en Disposición y Tratamiento.

“Basura Cero”: desarrollo ambiental con inclusión social

Por distintas circunstancias, los recicladores quedaron con una participación marginal y poco inclusiva en términos reales durante las dos administraciones anteriores. La ARB decidió interponer de nuevo un recurso ante la Corte Constitucional: esta vez se trató de una demanda de cumplimiento, que fue resuelta mediante el auto 275 de 2011.

 
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La separación en la fuente implica un cambio de cultura en el manejo de las basuras por parte de los ciudadanos y unos costos adicionales que no siempre se quieren asumir.
Foto: Bogotá Humana
 

Esta nueva decisión de la Corte no solo frenó en seco el proceso licitatorio, sino que determinó de modo explícito y preciso lo que debe hacer la UAESP para cumplir las acciones afirmativas: una orden perentoria de carácter constitucional, independiente de que el alcalde Petro tuviera o no en sus planes la inclusión de esta población.

Bajo estas circunstancias, el gobierno local adoptó el programa Basura Cero esto es, un diseño que traduce los mandatos de la Corte, en el sentido de incorporar a los recicladores en todos los eslabones de la cadena: desde promotores en los procesos de sensibilización y capacitación ciudadana para la separación en la fuente, hasta operadores de las rutas de recolección selectiva y de los centros de acopio y parques de reciclaje.

Del dicho al hecho, pero sin trecho

Cosa excepcional: esta vez el gobierno distrital peca no por mucho prometer y poco hacer, sino por lo contrario. Resulta preocupante que se pretenda llegar al otro extremo del camino sin haber recorrido previamente el trayecto. Una situación que suscita los siguientes interrogantes:

  1. ¿Qué modelo de prestación del servicio va a aplicarse en la ciudad: libre concurrencia, Áreas de Servicio Exclusivo o prestación directa por parte del municipio?
  2. ¿En qué momento y bajo qué consideraciones la CRA va a reformular la tarifa? Y mientras tanto, ¿cómo será la vinculación de los recicladores a la prestación del servicio y quién va a remunerar su actividad?
  3. ¿Está suficientemente informada la ciudadanía de este proceso? ¿Cómo y qué implicaciones tienen la separación en la fuente y la recolección selectiva para el ciudadano?
  4. ¿Están trazadas las rutas de recolección selectiva? ¿Se mantendrá el mismo esquema que funciona en la actualidad diseñado por los operadores para la recolección de residuos ordinarios?
  5. ¿Cuenta el distrito con el equipamiento técnico para emprender la labor? ¿Vehículos, centros de acopio?
  6. ¿Qué papel juega la industria en todo esto? ¿se han realizado ya procesos de concertación para comercializar el material, en forma tal que garantice la sostenibilidad del sistema?
  7. ¿Por qué poner la tarea en manos de la empresa de Acueducto, cuando se trata de una institución severamente criticada bajo las últimas administraciones, tanto por su ineficiencia en la gestión como por prácticas de corrupción?

Transición a la vista

Hasta el momento parece predecible el hecho de que el Distrito negociará con los operadores actuales para repartirse la ciudad:

  • Le conviene al Distrito, porque definitivamente no cuenta con la capacidad técnica y operativa para atenderla en su totalidad,
  • Y les conviene a los concesionarios, interesados en no soltar el negocio. De ahí que tan solo hace unos días los operadores propusieron renovar los vehículos y adelantar compañas de reciclaje, operaciones que la administración venía exigiendo con insistencia, sin que hubiese obtenido respuesta.

¿Qué va a pasar con los recicladores? ¿Dónde quedan las buenas intenciones de cumplir con los fallos de la Corte? Hasta el momento nada se ha hablado de su vinculación concreta al nuevo esquema.

Por cierto: mientras la CRA no revise la fórmula tarifaria no habrá inclusión real posible, pues la única manera de formalizar su labor es reconocerla pagándoles su trabajo por vía de la tarifa.

Además, el Distrito podría abrir el esquema a la libre competencia, dejando un espacio para la participación de todos, incluidos los recicladores. Pero se estaría devolviendo al punto de partida: el mercado dejaría por fuera a esta población porque no tiene condiciones para competir en igualdad. Y entonces ¿dónde quedarían las acciones afirmativas?

El Alcalde habla de un año de transición. Amanecerá y veremos…

Para ver las notas de pie de página, pose el mouse sobre el número sin dar click. ​

* Directora de la Especialización Responsabilidad Social Empresarial de la Universidad Externado de Colombia.

 

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Comentarios  

alberto contreras
+2 # alberto contreras 04-12-2012 13:03
el analisis es bien intencionado pero le falta remkitirse al decreto 1713 que establecio la obligación de transformar y aprovechar, y desde el acuerdo 79 de 2003 es obligatorio separar los residuos- el no hacerlo causa el comparendo ambiental. y sanciones complementarias de la ley 1333 regimen sancionatorio ambiental. si es viable el esquema disminuyendo una frecuencia en los estratos 1,2 y 3 y de ese ahorro se paga el factor de inclusion positiva...si es vaible el modelo de PETRO
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Myriam Bautista
+1 # Myriam Bautista 04-12-2012 19:03
Excelente y prístino artículo sobre tan enredada situación.
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